美國2022年將如何進一步監管穩定幣？

自 2019 年以來，世界各地的監管機構最關注的加密行業細分領域就是 Stablecoin，以及由Stablecoin衍生出的相關風險。

近期，這種擔憂愈演愈烈，尤其是在美國。

2021 年 11 月，美國總統金融市場工作組 (PWG) 發布了一份重要報告，對可能發生的“Stablecoin 擠兌”以及“支付系統風險”提出了質疑。12 月，美國參議院進行了跟進，就 Stablecoin 引發的風險舉行了聽證會。

在該聽證會上提出了一個問題：美國監管機構是否會在 2022 年對 Stablecoin 進行監管？如果答案是肯定的，那么它是通過“寬泛的”聯邦立法還是更細碎的財政部法規來監管？此外，這種監管對非銀行 Stablecoin 發行方和整個加密行業會產生什么影響？是否會促使 Stablecoin 發行方變得更加趨同於高科技銀行？   

White & Case 合夥人 Douglas Landy 表示：

“我們基本上肯定會在 2022 年看到聯邦政府對 Stablecoin 進行監管。”

Willamette大學法學院助理教授 Rohan Grey 也表示了同樣的看法：

“的確，Stablecoin監管即將到來，這將會帶來雙重推動力，一方面將會全面推動聯邦立法，另一方面也將迫使財政部和聯邦政府的相關機構變得更加積極。  ”

然而，也有其他一些人表示監管步伐不會走得那么快。加密貨幣分析公司 Chainalysis 政策負責人 Salman Banaei 說道：

“我認為至少在 2023 年之前都不太可能立法。因此，籠罩在 Stablecoin 市場上的監管陰雲仍將伴隨我們一段時間。”

換句話說，Salman Banaei 預測在 2022 年舉行的聽證會和草擬的法案只是“為2023年可能取得的豐碩成果做准備”。

加密資產正在升溫

大多數人都承認來自監管的壓力正在增加——而這不僅僅發生在美國。Rohan Grey 表示：

“其他國家也正在做出同樣的反應。”而導火索正是 Facebook 在 2019 年提出的 Libra項目（現為 Diem），Facebook 通過該項目宣布將开發自己的全球貨幣——這給政策制定者敲響了警鐘——他們明確表示不能袖手旁觀，即便加密行業只是“一個小型的、有點新奇的行業”，不會帶來“系統性風險”。

Salman Banaei 認為，如今有三個關鍵因素正在推動 Stablecoin 監管向前發展。

第一個就是儲備金擔保問題，這個問題其實已經在美國金融穩定監督委員會報告中得到了闡明。根據 Salman Banaei 的說法，一些 Stablecoin 發行方會在公告中提供有關持有者資產的誤導性分析數據，這可能會導致這些數字資產持有者突然醒悟，由於重新定價和潛在的擠兌風險，可能會導致 Stablecoin 發行方所持有的資產會嚴重貶值。

第二個問題則是 Stablecoin 正在助長一些投機行為，這些行為包括發展危險的不受監管的生態系統，例如尚未像其他數字資產一樣受法規約束的 DeFi 應用程序。 

第三個問題則是“Stablecoin 有可能成為標准支付網絡的合法競爭者”，穩定幣發行方很可能有一天會給出一套“可廣泛擴展的支付解決方案”，而這將會對傳統支付系統和銀行服務提供商造成不小的打擊。

對於 Salman Banaei 的第二個觀點，美國大學法學教授 Hilary Allen 在去年 12 月就告訴參議院，如今，Stablecoin 並沒有像某些人認為的那樣用於支付現實世界中的商品和服務，它們的主要用途則是支持 DeFi 生態系統，而這個生態系統其實是一種脆弱的影子銀行系統，可能會擾亂我們的實體經濟。 

Rohan Grey 補充說：

“隨着加密行業的發展壯大，Stablecoin 變得越來越重要，但 Stablecoin 的合規發展卻受到了阻礙。” 

實際上，在過去的一年裏，Stablecoin 行業領導者 Tether (USDT) 的儲備資產就被指出存在着嚴重的問題。再到後來，那些看似合規、善意的發行方也紛紛被發現在資產儲備方面存在着誤導性。例如，USD Coin (USDC) 的主要發行方 Circle 就曾聲稱其 Stablecoin “以 1:1 的比例由現金類資產支持”，結果後來《紐約時報》發現並指出：Circle 40% 的錨定資產實際上是由美國國債、存款、商業票據、公司債券和市政債務組成的。

Rohan Grey 繼續說道：

“在過去的三個月裏，公共炒作達到了一個新高度。其中就包括了名人對加密資產和非同質化代幣（NFT）的宣傳。所有這些又進一步迫使着監管機構必須要與時俱進。

美國金融穩定監督委員會會負責監管 Stablecoin 嗎？

Davis Polk & Wardwell LLP 合夥人 Jai Massari 表示：

“對於在整個聯邦層面對 Stablecoin 進行立法或是監管而言，2022 年可能還為時過早。一方面，今年是美國的中期選舉年，我認為我們將會看到很多提案的出現，這類提案對於形成Stablecoin 早期的監管是很重要的。” 

假如美國聯邦立法還未形成，那么美國金融穩定監督委員會將可能在 2022 年對 Stablecoin 採取行動，其他一些監管機構可能也會參與其中，包括美國證券交易委員會、美國商品期貨交易委員會、美國貨幣監理署、美國聯邦存款保險公司（FDIC）等。在這種情況下，非銀行 Stablecoin 發行方可能會受到流動性要求、客戶保護要求以及資產儲備規則這三方面的約束，至少要像貨幣市場的基金一樣受到監管。 

Salman Banaei 預測美國財政部將會在 2022 年積極地監控 Stablecoin 市場，與此同時，他也認為美國金融穩定監督委員會對 Stablecoin 市場“有可能會幹預但又未必會這么做”。

Stablecoin 發行方能變成擁有存款保險的“存款機構”嗎？

對於 Stablecoin 行業而言，真正能讓人看到“進步”的，可能是要讓 Stablecoin 發行方成為擁有存款保險的“存款機構”，而這也是美國總統金融市場工作組 Stablecoin 報告中所建議的。目前，美國立法者已經开始在一些提案中呼籲採取類似的措施，比如 Rohan Grey 幫助撰寫的《2020 Stable Act》中提到了相關問題。

Jai Massari 則認為，對 Stablecoin 發行方施加此類限制沒有必要（也沒有可取之處），在美國參議院銀行、住房和城市事務委員會作證時，她強調“真正的 Stablecoin”其實是“狹義銀行”的一種形式，甚至可以追溯到 1930 年代的金融概念，Stablecoin “不進行期限和流動性轉換——即使用短期存款進行長期貸款和投資。”因此，本質上 Stablecoin 傳統銀行更安全，她補充解釋說：

“傳統銀行最重要的一個能力在於它們可以吸納存款資金，而不僅僅是投資短期流動資產。 他們可以使用這筆資金進行 30 年期的抵押貸款或是信用卡貸款以及公司債務投資。而那是都有風險的。”

這就是傳統商業銀行為什么需要先對國內存款進行保費評估，再來購买 美國聯邦存款保險公司保險（如存款保險）的原因。但是，如果Stablecoin將其儲備資產限定為現金或是真正的現金等價物時，如銀行存款和短期美國政府債券，他們可以說是規避了“運行”風險而且無需存款保險。

但毫無疑問，美國財政當局仍然擔心潛在的 Stablecoin 擠兌情況發生。美國金融穩定監督委員會在去年 12 月發布的《2021 年度報告》中再次提到：

“如果 Stablecoin 發行方不兌現贖回請求，或者如果用戶對 Stablecoin 發行方兌現此類請求的能力失去信心的話，擠兌就可能會發生，這對用戶和更廣泛的金融體系來說將會造成傷害。”

Douglas Landy 評論道：

“存款擠兌問題很少出現在傳統金融領域，因為銀行已經受到了監管，因此沒有流動性、准備金、資本要求等這些問題，所有這些都已解決，但 Stablecoin 的情況並不是這樣的。”

Salman Banaei 則說：

“我認為，如果Stablecoin發行方必須是受保的存款機構（IDI），那么既有積極也有消極的方面，例如，IDI 可以發行受美國聯邦存款保險公司保護的 Stablecoin 錢包。另一方面，金融科技創新者將不得不與 IDI 合作，使 IDI 及其監管機構有效地成為 Stablecoin 和相關服務創新的把關者。”

Rohan Grey 則認為存款保險規定即將出臺， 他補充道：

“拜登政府似乎正在採納這種觀點，並且它在海外也越來越受到關注：日本和英格蘭銀行似乎都傾向於這種觀點。這些國家承認這不僅僅是一種信用風險，同時也存在着操作風險。因為 Stablecoin 其實就是很多計算機代碼，這是相當容易出錯的，而且也有可能會出現技術失誤。監管機構不希望消費者受到傷害。“

接下來會發生什么？

展望未來，Rohan Grey 相信 Stablecoin 生態系統應該會進行一系列融合，他建議央行數字貨幣（有些國家已經开始着手啓動了）應該採取雙層架構，其中“零售層”（retail tier）看起來就與 Stablecoin 很相似，其次，他認為一些像 Circle 這樣的 Stablecoin 發行方應該會獲得聯邦銀行牌照，最終，這些公司會轉型成為一種“高科技銀行”，傳統銀行和金融科技公司之間的差異將會的越來越小。

還有一種情況，就是 Stablecoin 和傳統銀行逐漸相互融合。隨着傳統銀行和加密企業的距離越來越近，他們可能會採用一些加密行業的技術和解決方案，未來老牌銀行的經理們可能不再談論存款——而是會談論質押 Stablecoin。

然而 Douglas Landy 似乎並不認可 Rohan Grey 的觀點，他解釋說：

“監管界討厭 Stablecoin 這個詞，如果 Stablecoin 受到美國政府監管機構的監管，這個名字可能會被拋棄。為什么？因此這個名字暗示了 Stablecoin 所沒有的東西。在監管機構和政策制定者看來，這些與法幣掛鉤的數字硬幣絕不是’穩定的’，他們認為這樣可能會誤導消費者。”

DeFi、算法 Stablecoin 等問題

實際上，加密市場還有許多其他問題也需要解決。

Davis Polk & Wardwell LLP 合夥人 Jai Massari 表示：

 “在 DeFi 行業裏，如何使用 Stablecoin 仍然是一個大問題，盡管禁止Stablecoin並不會阻礙 DeFi 正常發展。另一方面，還有算法 Stablecoin的問題——這種 Stablecoin不受法定貨幣或商品的支持，而是依靠復雜的算法來保持價格穩定，那么監管機構對它們可以做些什么呢？

Rohan Grey 認為，相比於那些由法定貨幣支持的 Stablecoin，算法Stablecoin “風險更大”，但根據美國總統金融市場工作組所做的 Stablecoin 報告中並沒有明確指出這個問題，之所以會存在這樣一個“遺留問題”，可能是與當前算法 Stablecoin 仍然沒有被廣泛接受有關。

總體而言，Stablecoin 行業監管依然存在不少空白。此外，如果監管者制定的政策過於嚴苛，則可能會新技術發展產生影響和制約。Chainalysis 政策研究負責人 Salman Banaei 總結說：

“我認為存在過度監管的風險，特別是考慮到中國即將推出央行數字貨幣，而且數字人民幣有可能成為一個可擴展的全球支付網絡，也許會在未來的支付網絡中佔據顯着的市場份額。美國政策制定者應該考慮這些問題，美國和其他監管機構應該謹慎對待 Stablecoin 的發展，並確保他們不會因為過分強調競爭優先事項而把創新者的創新空間抹給去，促進創新是我們成功的關鍵，我們應該小心保持數字資產的發展。”

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