虛擬數字貨幣監管與立法前瞻

2021-10-22 12:10:25

【摘要】作為區塊鏈技術的應用——虛擬數字貨幣，有對現行的金融法律關系帶來衝擊的風險，也帶來了虛擬數字貨幣監管的問題。虛擬數字貨幣監管存在消費者保護、全球化資產流動和單一的主權國家各自監管之間的對立、難以確定法律責任主體等難題。為此，需要明確虛擬數字貨幣的法律屬性，同時為平衡區塊鏈創新與風險，可以採用“監管沙盒”的方式對區塊鏈進行監管，核心是建立區塊鏈金融企業的技術標准准入制度、融資審核注冊制度和投資者適當性管理制度。

虛擬數字貨幣的技術特徵及其法律挑战

歐盟銀行管理局定義虛擬數字貨幣（Crypto Currency）是價值的數字化表示，不由央行或貨幣當局發行，也不與法幣掛鉤，基於區塊鏈技術且被公衆所接受，因此可作為支付手段，也能以電子形式轉移、存儲或交易。比特幣是區塊鏈技術在數字金融領域最早的運用。根據國際標准化組織發布ISO 22739的定義，區塊鏈是用密碼技術將共識確認的區塊按順序追加形成的分布式账本，比特幣體系中的分布式账本在記錄交易中以分布式的方式進行分享和同步，分布式账本的構建和應用中更注重智能合約、密碼學以及共識機制的應用，同時可按照去中心化或多中心化的技術架構，實現分布式账本的同步。

在分布式账本之前，人類經濟活動中最初的記账方式是單一記账，每筆業務記一筆账，一定時期後必須進行“盤點”來對此前的所有账目進行整理匯總。由於單一記账存在坐收坐支、難以外部核查等問題，所以逐步被復式記账所取代，其重要特徵是每筆業務必須記兩筆或者兩筆以上的账目，各账戶之間客觀上存在勾稽關系，對账戶記錄的結果可以進行試算平衡。但由於復式記账參與人局限於單位企業內部的出納、會計、主管總經理，最多加上外部審計人員，做假账的可能性依然存在。

與復式記账同一交易被記兩筆或者兩筆以上账目不同，在分布式記账中被認可的交易信息將被確認形成區塊並記入所有參與者的账本，區塊鏈上的每一個區塊都會被蓋上唯一的“時間戳”，該時間戳能夠證實特定數據確定存在於某個特定時間。在這種分布式記账技術中，所有N個參與者記账信息是完全相同的，幾乎不可能篡改。比如在100人的微信群裏群主發了只能10個人領的紅包，搶紅包的記錄在每個手機終端都是完全一樣的，“時間戳”記錄了這10個紅包被領取的准確時間和領取人，由於所有群友的終端都同時記錄了這個紅包的領取結果形成分布式記账，因而無人懷疑這個紅包的账目是“假账”，微信紅包誕生以來發放數以萬億計，從未有假账記錄。區塊鏈上發送比特幣的記錄也是如此，接收方可通過自己的私鑰接受比特幣，但在鏈上的所有人都記錄下了這筆交易，進而保證了同一筆交易的唯一性，也避免了雙重支付。分布式記账確保了如果想要修改某個區塊內的交易信息即其中的一個“账本”，就必須修改該區塊及其後續連接區塊的所有內容，如同在所有群友的手機上修改紅包發放記錄，故幾乎無法篡改。

作為虛擬數字貨幣的底層技術，分布式账本技術是對延續數百年復式記账的一場革命，這種機制大幅提高了篡改信息的難度，使得“不做假账”真正在技術上得以實現。分布式账本技術帶來的天然信任基因對可能做假账的復式記账技術具有劃時代意義的變革，其意義不亞於從單一账本過渡到復式記账，將對未來人類社會的經濟生活帶來意義深遠的衝擊和持續影響。

基於區塊鏈技術的虛擬數字貨幣，自2009年1月世界上第一批比特幣問世以來，便不斷衝擊着人類的傳統金融思維，並引起了社會的廣泛關注與爭議。與傳統的金融產品不同，現有的金融市場採用基於分布式账本的區塊鏈技術以加強對投資者的保護，提高了風險管理的效率，區塊鏈技術在金融服務業的應用有可能改變金融服務業的結構和整個金融行業未來的發展方向。但加密虛擬數字貨幣的出現帶來的挑战和風險並存。首先，加密虛擬數字貨幣在全球的流動會對金融穩定帶來一定的影響，包括對金融機構直接或間接參與引致的風險暴露，加密虛擬數字貨幣在支付和本幣結算中應用帶來的操作風險，傳統金融市場增加了虛擬數字貨幣資產這一不穩定因素。其次，虛擬數字貨幣為金融消費者保護帶來了巨大風險。過去12年間，由於比特幣在誕生之初價格從近乎0增加到2021年4月最高的6.3萬美元，上漲幅度驚人，引發了普羅大衆對幾乎所有虛擬數字貨幣的追捧，致使諸多沒有任何價值的“空氣幣”大行其道，讓投資者血本無歸，投資者保護問題極其突出。最後，加密虛擬數字貨幣的去中介化帶來了監管的困難。在國際範圍內，區塊鏈所帶來的挑战是全球化虛擬數字資產流動和各主權國家單一監管法律體系之間存在矛盾。加密虛擬數字貨幣所具有的匿名性，帶來了難以確定法律責任主體的問題，進而易於被用於恐怖主義融資、洗錢、暗網交易等違法犯罪活動。

也正是基於加密虛擬數字貨幣的這些風險因素，早在2013年12月，我國就由中國人民銀行等五部委發布了《關於防範比特幣風險的通知》，把虛擬數字貨幣認定為特定虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，並禁止相關機構开展與虛擬數字貨幣相關的業務活動。2017年9月4日中國人民銀行等七部委聯合發布《關於防範代幣發行融資風險的公告》，認定在代幣發行融資（ICO）中所發行的虛擬貨幣是以“商品”之名行融資的“資金”之實，本質上是一種未經批准非法融資的行為。2021年9月24日，中國人民銀行聯合網信辦等十部委聯合發布《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，強調虛擬貨幣相關業務活動屬於非法金融活動，而且首次明確了境外虛擬貨幣交易所通過互聯網向中國境內居民提供服務同樣屬於非法金融活動。

虛擬數字貨幣監管與立法的國際經驗

一般的監管通常都將具體指向某個特定的違法犯罪的主體，只有主體特定化，才能讓其承擔相應的法律責任。加密虛擬數字貨幣的匿名性使得現實法律責任主體難以確定，對打擊利用虛擬數字貨幣為工具的犯罪帶來了挑战。由於一個國家對虛擬數字貨幣交易或交易所的監管，通常只能在主權國家範圍之內，國際組織的監管協作就非常重要。為應對基於區塊鏈的虛擬數字貨幣所帶來的挑战和風險，各國以及國際組織已經开始發展獨立或聯合的監管規則。

2017年國際清算銀行支付結算體系委員會（CPSS）和國際證監會組織（IOSCO）聯合發布了“金融市場基礎設施原則”，該原則包含六項內容：降低復雜性；提高端到端處理速度，從而提高資產和資金的可用性；減少跨多個账本管理基礎設施的協調工作；提高交易記錄的透明度和不可篡改性；通過分布式數據管理提高網絡彈性；降低運營和金融風險。由於CPSS和IOSCO這兩個組織在一定程度上分別代表了國際間銀行監管體系和證券監管體系，二者聯合提出的金融市場基礎設施原則，對未來的數字金融領域具有重要的指導價值。特別是該原則中“分布式账本技術根本上改變資產存儲方式”的論斷，在當前金融體系仍然依賴於傳統的復式記账的現狀下具有很強的前瞻性，而降低金融風險無論對於現有的金融體系還是對於虛擬數字金融體系都具有普適性。

2009年G20倫敦金融峯會決定成立金融穩定理事會（Financial Stability Board，FSB）。FSB在2017年提出：鑑於金融科技的迅速發展，國際機構和國家當局應在其現有的風險評估和監管框架中考慮金融科技問題，首次提出了虛擬數字貨幣的配置問題。FSB於2018年10月進一步確認加密數字資產是一種私人資產，具有數字化交易方式功能和特點。鑑於很多加密數字資產平臺在本質上是跨國界的，這些問題需要國際協調。FSB在虛擬數字貨幣發展的過程中從未缺席，警惕地監控着加密數字資產相關的潛在金融穩定風險，由於其全球流動的特徵，防範影響國際金融穩定是國際社會的共同責任。

由此可見，CPSS、IOSCO和FSB等國際組織已經充分意識到加密虛擬數字貨幣以及衍生的穩定幣對金融體系可能帶來的影響，並提出了充分關注、未來審慎監管的思路。中國是世界第二大經濟體，也是這三個國際組織的重要成員，他們對虛擬數字貨幣的監管思路和監管手段對我國具有很高的借鑑價值。除了上述國際組織，不少國家已經开始通過其國內的行政、立法和司法體系對新興的虛擬數字貨幣進行規制。

美國對區塊鏈、虛擬貨幣、ICO的監管主要是在其《證券法》框架之內進行的。2017年，美國證券交易委員會（SEC）要求所有的ICO除非得到豁免，否則必須進行注冊。2018年，《加州消費者隱私法案》通過，該法案旨在改變數據處理的方式，要求所有的科技公司平臺都要對客戶的隱私進行嚴格保護，對於明確要求平臺不得出售個人信息的消費者，平臺不得出售其收集到的該消費者的個人信息。2019年10月，美國商品期貨交易委員會（CFTC）、金融犯罪執法網絡（FinCEN）和美國證券交易委員會（SEC）發表聯合聲明，以提醒從事涉及數字資產活動的主體需要履行反洗錢義務，並根據銀行保密法打擊資助恐怖主義的義務。2020年3月，美國國會討論《2020年加密貨幣法案》，該草案將數字資產分為三類：加密商品、加密證券和加密貨幣，旨在聯邦層面奠定虛擬數字貨幣的司法基礎，為執法及行政處罰提供切實的依據。

2018年5月25日，歐盟關於個人數據信息保護的規範性法律文件《通用數據保護條例》（GDPR）全面實施。該條例明確了數據主體所擁有的“數據攜帶權”“知情權”“可遺忘權”等權利，對收集和利用個人數據的企業在控制和處理數據中，如何保護數據隱私及技術合規等方面均提出了更高的要求和挑战，即不得以對數據當事人有害、具歧視性、意外或具誤導性的方式處理個人數據。數據當事人在控制其個人數據方面，應獲得最高程度的自主權；數據主體必須與數據控制者通信並行使其權利；預期處理應符合數據當事人的預期等。這是歐盟在數據治理領域的裏程碑事件，在當今信息系統無孔不入、數字經濟深刻改變人類生活的大背景下，該條例與其他歐盟層面的指引一樣，適用於各成員國，建立了統一的個人數據的保護路徑，對個人數據流轉的走向進行明確界定，進而成為歐盟各國在數據治理方面的共識。該條例的頒布和實施對於全球數據治理都產生了廣泛而深刻的影響。與此同時，也將對虛擬數字貨幣的推出產生深遠影響。

2019年12月，歐洲央行推出數字歐元“EUROchain”項目，旨在建立一個在數字現金中匿名的中央銀行數字貨幣（CBDC）。為了加強反洗錢、反恐怖主義融資，歐洲央行專門設立了反洗錢局，並設計出來一個全新的“匿名代金券”。如果用戶希望在未向反洗錢局披露信息的情況下轉移CBDC，就需要使用匿名代金券，反洗錢局限制向每個用戶提供該券的數量。代金券是免費發放的，不能在用戶之間轉移，用於限制可以匿名轉移的CBDC額度。2021年7月14日，歐洲央行宣布數字歐元將正式進入為期24個月的試驗階段，該階段旨在解決數字歐元的設計、流通和分配方面的關鍵問題，為正式推出數字歐元鋪路。

2017年4月1日，日本正式實施國會通過的《資金結算法》修正案，該法案正式承認了虛擬貨幣為合法支付手段，從而成為全球首個為虛擬數字貨幣交易提供法律保障的國家。此後內閣會議通過了《關於虛擬貨幣交換業者的內閣府令》，將虛擬數字貨幣涉及的支付業務納入監管範疇。

可以發現，在虛擬數字貨幣領域，國外正在建立監管框架，通過對現行法律的修法和基於數字經濟的立法來設定監管規則，相當於設立了類似於上市公司這樣的公衆公司門檻，按照證券法的要求進行強制性信息披露和投資者保護，這對我國虛擬數字貨幣未來的監管與立法具有重要參考價值。

建立基於區塊鏈的虛擬數字貨幣監管規則

作為一種新生事物，虛擬數字貨幣在全球的流動會對金融穩定帶來一定影響，包括對金融機構直接或間接參與引致的風險暴露、金融監管機構作為不當或不作為的聲譽影響、加密數字資產在支付和本幣結算中應用帶來的操作風險、虛擬數字貨幣市值極具變動性帶來的財富效應及其風險。為維護金融市場穩定，防止數字金融資產對現有金融體系的衝擊，我國所採取的監管措施應當說是及時和妥當的。但數字金融的發展不是以人們的意志為轉移的，虛擬數字貨幣跨境流動的特性使得傳統的金融防火牆難以奏效，要使金融監管法律的約束與執行能夠跟上數字金融發展的步伐，使區塊鏈和分布式账本技術能夠為金融穩定作出貢獻，就需要借鑑“監管沙盒”制度。

監管沙盒的概念最早由英國政府於2015年3月提出，監管沙盒內是一個安全空間，是監管機構設立的一種框架，使相關企業能在監督受控環境中，在一定時期內對創新進行小規模的實地測試，享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。監管沙盒可以使監管機構與數字金融服務提供者之間更加开放和對話，也可以使監管機構敏捷地修改和制定監管框架。立法和執法部門有必要在現行法律規則的基礎上牽頭制定相關區塊鏈准則，同時也要考慮如何將傳統的法律規則與現行的技術規則相結合，發揮法律規則與技術規則各自的優勢，將執行力與靈活性更好地結合起來。

我國可以參考英國的“監管沙盒”制度對區塊鏈金融企業進行監管，幫助這些企業形成更清晰的企業發展战略，減少監管不確定性給公司帶來的不利影響，為區塊鏈領域的創新發展提供更好的融資渠道。以支付寶和微信支付為代表的第三方支付在此前央行相對寬松的監管環境下已經成長為全球普惠金融的標杆。在當今全球數字金融大發展的浪潮中，建立國家級的數字金融監管沙盒，及時總結成功經驗和失敗教訓，可以為未來的立法和修法積累經驗。區塊鏈測試監管沙盒是可組裝的，產業沙盒是行業內許多公司聚在一起形成的一種虛擬測試環境，可為科技金融、客戶、創業孵化、教育科研、基金投資提供服務。同時沙盒技術還需要在线監測，以應對區塊鏈系統的實時變化，因為數字法幣和數字資產交易是實時結算，全年、全周、全天24小時交易，如果未能實時監管，交易中非常容易出問題。這需要使用“傳統監管沙盒+產業沙盒”的方式進行實時監管。

2020年10月，中國人民銀行公布的《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案徵求意見稿）》第十九條規定“人民幣包括實物形式和數字形式”，為數字人民幣的誕生奠定法律基礎。該法第二十二條規定：“任何單位和個人不得制作、發售代幣票券和數字代幣，以代替人民幣在市場上流通。”將來新的《中國人民銀行法》正式實施後，將成為我國的虛擬貨幣監管的基礎性法律。

由於區塊鏈行業尚未形成統一的行業標准和技術准則，為加強引導和規範，我國應當積極參與區塊鏈和數字金融相關的國際標准的制定工作，對接國際化標准的开源機構和社區組織，加強國家標准與國際標准之間的交流，不斷提升我國區塊鏈標准體系的國際話語權。針對涉及虛擬數字貨幣的企業管理者，可以借鑑金融監管機構頒布的金融業從業資格證書制度，讓其遠離非法集資等行為，建立區塊鏈與數字金融的准入標准制度。對區塊鏈金融企業進行實質審查，而不僅僅是在國家網信辦簡單的備案，剔除那些假借區塊鏈之名而無區塊鏈技術之實的企業。對於區塊鏈金融的投資者，借鑑證監會發布的《證券期貨投資者適當性管理辦法》中對投資者的劃分，要求區塊鏈金融企業對其投資者真正能夠“了解你的客戶（KYC）”，將適當的產品銷售給投資能力和投資水平相當的投資者，以防範金融風險。基於這些規則建立起來的區塊鏈金融監管法規，將真正帶來新時代區塊鏈金融的健康發展。

（作者為中國政法大學商學院教授、博導；中國政法大學商學院博士研究生杜牧真對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①張榮豐、董媛：《關於數字貨幣的發行與監管初探》，《華北金融》，2017年第1期。

②Avgouleas, Emilios, AggelosKiayias, "The Promise of Blockchain Technology for Global Securitiesand Derivatives Markets: The New Financial Ecosystemand the 'Holy Grail' of Systemic Risk Containment", European Business Organization Law Review(2019) 20.