加密世界之匙：全球各國政府如何監管加密貨幣？

2021-10-22 21:10:34

在區塊鏈技術早期，加密貨幣處於經濟的灰色地帶，其應用的獨特性來源於監管的缺失。但隨着金融機構進入該行業，區塊鏈採用率飆升，監管者的風險核算方式也發生了變化。雖然世界各地的政府大多採取了各種措施來打擊網絡犯罪保護加密貨幣的用戶，但這項工作還遠未結束。鑑於此原因，對於該行業的投資者、企業和機構而言，了解政府如何監管加密貨幣與行業領導者以及兩者如何推動對話至關重要。

加密貨幣定義

從技術上而言，加密貨幣是由密碼學保證的、由一個分散式計算機網絡執行的數字貨幣。監管機構的首要任務是根據區塊鏈之前的法律框架來解讀和解釋這項技術，通過回答基本問題將加密貨幣納入現有資產類別。加密貨幣是資產嗎？法定貨幣？投資工具？如果是的話，是哪一種？如何徵稅？

定義的明確往往取決於背景。在大多數國家，包括美國和英國，比特幣等加密貨幣被視為資產，而不是法定貨幣。作為資產，加密貨幣資產需要被徵稅。在美國，這意味着美國國稅局將加密貨幣視為其他資本資產，如股票和房地產，並相應徵收資本利得稅、州稅和聯邦所得稅。同時，由於加密貨幣非法定貨幣，企業和服務機構沒有義務接受它。許多公司，如Overstock和Tesla，已經嘗試接受比特幣，而PayPal和Square等金融服務公司已經介入並成為加密貨幣支持者。

根據加密貨幣是否被定義為商品或證券，商品期貨交易委員會（CFTC）或證券交易委員會（SEC）在商品和證券法的框架內監督和監管加密貨幣活動的能力各不相同。

在美國，加密貨幣何時被視為商品或證券，仍尚未明確。關於商品論，CFTC過去曾表示，比特幣和以太坊是商品，CFTC專員Dawn Stump最近發布了關於CFTC的監管監督機構如何適用的指南。專員Stump澄清說，CFTC沒有監管商品的全部權力（盡管它有某些執法權力，包括有權追究與商品有關的欺詐或操縱活動的索賠），但對於商品的期貨合約、槓杆加密貨幣交易和其他衍生產品而言，這將延伸到屬於商品的加密貨幣衍生產品，如比特幣或以太坊的期貨合約。

關於證券論，SEC主席Gary Gensler指出，Howey和Reves測試是其執法決定的理由。根據最常被引用的Howey測試，如果選項結果包含以下幾種，那么其被定義為一項投資合同，進一步的，為一項證券：

資金投資
以共同企業為主體
有預期利潤
通過他人獲得回報

而根據Reves測試，加密貨幣的發行--在此情況下，類似於本票的發行，如初始硬幣發行（ICO）--被認為是一種證券，除非符合七種例外情況之一，或者除非法院決定增加一個新的例外。

雖然在一些非常具體的案例中，美國證券交易委員會將加密貨幣稱為證券，例如在他們對Ripple Labs的案件中，但通常而言，主席Gensler對這個術語的應用是非常廣泛的。例如，在2021年8月在阿斯彭研究所的一次演講中，Gensler說，由於大多數交易所提供超過100種不同的加密貨幣的交易，"在50或100個代幣的情況下，任何特定平臺的證券數量為零的可能性相當小"，"穩定幣也可能是證券和投資公司。" Gensler主席還建議，一些數字資產可能代表 "基於證券的互換"，這屬於SEC的獨特監管制度，與適用於股票或證券債務工具等現金證券的規則有些許不同。

由於不同的機構對特定種類的加密貨幣存在差異化解釋，基於它如何與他們獨特的組織任務相交叉，取決於具體情況，甚至可能有幾十個同樣有效的定義。然而，這些法規的目標是相當一致的：確保對公衆和監管機構的透明度，確保市場的完整性，包括保障系統免受網絡犯罪和市場濫用，並保護投資者免受過度風險。

關於加密貨幣企業法規：發展現狀

對加密貨幣企業實施的最廣泛的監管是基於金融行動特別工作組（FATF）提出的標准和建議。作為全球洗錢和恐怖主義融資的監督機構，FATF的主要目標是制定全面的反洗錢和打擊恐怖主義融資（AML/CFT）控制措施，將其作為正式建議公布，並確保其成員管轄區履行其義務，實施和執行這些標准。根據FATF的網站，有200多個國家和司法管轄區致力於實施這些標准。

在美國，對遵守FATF的反洗錢/打擊恐怖主義標准至關重要的立法是《銀行保密法》（BSA）。BSA要求所有貨幣服務企業（MSBs）--任何促進貨幣傳輸或交換的企業，包括加密貨幣企業--實施了解客戶（KYC）和反洗錢（AML）計劃。這意味着，諸如加密貨幣交易所、加密貨幣自動取款機、櫃臺（OTC）經紀人、托管提供商和點對點交易所等加密貨幣企業必須在財政部負責執行BSA的局--金融犯罪執法網絡（FinCEN）注冊為MSB，並遵守BSA要求。

美國這些法規的核心功能，與FATF在全球範圍內的反洗錢/打擊恐怖主義標准一樣，均旨在切斷犯罪分子和恐怖分子清洗非法資金的能力，並授權執法部門有效打擊金融犯罪。與任何新型的金融工具一樣，犯罪分子已在探索加密貨幣作為清洗非法資金的途徑。然而，如果有適當的法規和KYC及AML控制，執法機構可採用區塊鏈分析工具來追蹤非法加密貨幣交易到其現金流出點，向這些企業提供法律程序，並獲得與相關加密貨幣地址相關的KYC信息。但另一方面，如果非法行為人在尚未實施FATF標准的國家套現，信息可能無法追蹤，該種司法套利對各種刑事調查都是極為不利的。

出於這個原因，FATF每三年發布一次公开聲明，確定被認為不符合反洗錢/打擊資助恐怖主義標准或存在战略缺陷的國家和管轄區。

朝鮮和伊朗目前構成了FATF的 "黑名單"，即需要採取行動的高風險管轄區，名單也包括完全不符合FATF標准的國家。另一方面，FATF的 "灰色名單 "是被加強監控的管轄區，共有22個國家。這份名單對監管者、調查員和合規專業人士尤為重要，因為灰色名單上的國家要接受符合FATF標准的國家的強化盡職調查措施，這意味着他們必須在允許任何交易發生之前獲得有關客戶、資金來源和財富來源的額外信息。對於存在嚴重、長期缺陷的司法管轄區，這些措施可以擴展到限制或禁止金融交易。該種監管負擔嚴重推動了合規性發展，因為它可以迫使不合規的國家幾乎完全退出市場。

除了FATF之外，各國的監管環境往往有較大的不同。中國的變化可能是最值得注意的。盡管過去有大量專門用於比特幣挖礦的廉價電力，但中國政府今年早些時候選擇了禁止挖礦；即使在2020年曾是世界上交易量最大的加密貨幣市場，現在中國也選擇了禁止交易。對於中國現在在2021年進行打擊的原因，有幾個合理的解釋。正如我們Chainalysis亞太和日本地區的總經理Ulisse Dell'Orto所解釋的那樣，中國在發展央行數字貨幣（CBDCs）方面存在數年的領先優勢，其可能認為諸如比特幣等去中心化加密貨幣與自有的中心化替代品有競爭性。

其他國家與加密貨幣也有類似的博弈關系，原因各有不同。以印度為例：2017年，財政部發表聲明，將加密貨幣等同於龐氏騙局；2018年，印度皇家銀行（RBI）完全禁止加密貨幣活動；2020年，最高法院撤銷了該禁令；到2021年，在加密貨幣採用指數中，印度由之前一年的第11位上升到154個國家的第2位。換而言之，盡管印度政府可能對加密貨幣感到不滿，但其公民在參與該國蓬勃發展的加密市場時卻變得更加自如。

還有部分國家的政府已經接受了加密貨幣，將其視為將投資資本引入本國的一個機會。因此，這些國家將其監管結構的重點關注於稅收優惠方面。例如，在白俄羅斯，至少到2023年，所有加密貨幣活動都被宣布為免稅。相比之下，在瑞士，加密貨幣投資和交易被視為免稅的資本收益，但每年仍要對擁有的加密貨幣和其他資產總額徵收 "財富稅"。

近期的監管活動

在美國，美國證券交易委員會是圍繞加密貨幣監管對話的主要討論者，作為執法機構也非常活躍。如前所述，美國證券交易委員會的大多數監管行動都是基於Howey和Reves測試，確定虛擬資產是否是一種證券。這種執法機制首次應用於2017年，當時SEC裁定，根據Howey測試，Slock.it UG的代幣/硬幣發行是一種證券。此後，美國證券交易委員會對未注冊的ICO提出了幾十起投訴。

最近其曾提出要採取類似的行動以阻止主要加密貨幣企業推出計息產品，如Circle Yield和Coinbase Lend--這兩個項目後來都被無限期推遲了。許多人懷疑，美國證券交易委員會在通過制定規則正式確定其立場之前，將繼續以個案方式監管加密貨幣業務。美國證券交易委員會主席加裏-詹斯勒(Gary Gensler)推動加大對加密貨幣服務提供商的執法力度，他似乎是該行動的主要負責人，但美國證券交易委員會的其他官員則主張採取更謹慎的做法。8月，當加密貨幣交易所Poloniex沒有注冊為國家證券交易所或根據注冊豁免經營，違反了《交易法》第5條，美國證券交易委員計劃對其採取措施時，美國證券交易委員會專員Peirce對此表示反對，並表示她認為在他們與加密貨幣交易所有關的權力明確之前，美國證券交易委員會仍需明確一些問題。

CFTC也曾多次行使其執法權。9月，它命令一個以前提供保證金零售商品交易的加密貨幣交易所支付125萬美元的罰款，因為它沒有注冊為期貨傭金商。而就在上周，它對其他加密貨幣公司總共罰款4250萬美元，原因有二：一是作為未注冊的期貨傭金商運營，二是謊稱他們的穩定幣完全由美元支持。Dawn Stump委員隨後表示，由於CFTC對許多穩定幣的權力僅限於反欺詐和反操縱的執法行動，而不是主動制定規則的全權，因此這一執法行動可能會在加密貨幣用戶中產生一種錯誤的安全感。

正在制定的監管規則

由於FATF是全球主要的反洗錢/打擊恐怖主義標准機構，它是當今加密貨幣監管領域最大的重量級機構之一。因此，其更新的指南，預計在10月晚些時候發布，將可能對加密貨幣行業產生重大影響。更新的指南預計將明確虛擬資產和虛擬資產服務提供商（VASP）的定義--包括這些術語如何適用於DeFi和NFTs--FATF標准如何適用於穩定幣，以及與實施《數據轉移規則》有關的指南，FATF鼓勵成員司法管轄區將其擴展到加密貨幣。

該規則是在現下這一關鍵時刻提出的，歐盟委員會、英國財政部和FinCEN都在考慮《數據轉移規則》提案。在我們解讀這些提案之前，我們先對這一規則進行解釋：數據轉移規則的目的是通過最大限度地減少大型加密貨幣交易的匿名性來阻止洗錢。因此，它規定VASP必須獲得、持有並與其他VASP交換關於加密貨幣轉账的發起人和受益人的信息，並且擁有一定的門檻。FATF建議以1,000美元/歐元/英鎊為門檻，大多數提案都遵循這一規定。

歐盟委員會的提案則適用於虛擬資產服務提供商（VASP）之間超過1000歐元的加密貨幣交易。另一方面，英國財政部的提案適用於VASP之間超過1,000英鎊的加密貨幣交易，以及從個人錢包到VASP的交易。目前還不確定該提案是否會縮小規模，即只包括VASP之間的交易。最後，FinCEN的建議設定了VASP之間僅250美元的門檻。這裏需要注意的是，這些建議尚未被批准，很可能在生效前發生變化。

另一個預計在10月底出臺的監管指南是美國財政部關於穩定幣的報告，預計該報告將建議對穩定幣發行商進行像銀行一樣的監管，並有相應的儲備和報告要求。若國會不能實施一個令人滿意的、類似銀行的框架，拜登政府已經表示，他將採用FSOC[金融穩定監督委員會]"，一個負責監測金融系統風險的監管機構小組，以確保該建議的實施。換而言之，某種形式的穩定幣監管即將到來。

最後，今年夏天，美國參議院審議了一項1萬億美元的兩黨基礎設施法案。該法案修改了一項條款，將如交易所等加密貨幣經紀人擴充至 "經紀人 "的定義，要求他們向國內稅務局報告用戶的姓名、地址和交易活動的信息。加密貨幣行業的從業人士表示擔憂，該定義的起草方式過於寬泛，可能被解釋為包括礦工、節點驗證者或开發人員，他們無法獲得所需的報告信息。參議院曾試圖修改定義，但最終沒有成功。截至目前，衆議院尚未通過立法，因此可能仍有機會修改此條款，但業內人士指出，此為一個良好的示範，說明改善圍繞加密貨幣的教育以及與立法者和政策制定者接觸的重要性，兩者可確保政策和法規對該行業有積極意義。