一文梳理香港虛擬貨幣監管政策

2021-06-05 00:06:02

2021年5月，香港財經事務及庫務局就《有關香港加強打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規管的立法建議公衆咨詢》發布咨詢總結（以下簡稱“咨詢總結”）。咨詢總結的主要內容可以概括為香港擬建立虛擬資產服務提供者發牌制度，規定任何人士如有意在香港從事虛擬資產交易業務，須向證券及期貨事務監察委員會（證監會）申請牌照，並符合適當人選准則，而持牌人須遵守香港《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》所訂的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定和其他旨在保障投資者的規管要求。該咨詢總結表明香港將虛擬資產服務納入牌照監管的要求，預示着虛擬資產服務的有法可依在香港地區能夠得到實現。

作為三大國際金融中心之一，香港對虛擬貨幣交易的導向作用和示範作用不言而喻。此次咨詢總結也表明香港正推動着虛擬資產服務在進入全面監管時代。事實上，香港一直在嘗試對虛擬資產的監管摸索，縱觀香港歷年來對虛擬資產的探討，不難看出作為金融中心，香港特區的开放、兼容。

2017年9月5日，香港證券及期貨事務監察委員會（以下簡稱“香港證監會”或“證監會“）香港證監會發布了《有關首次代幣發行的聲明》，其中談到，

部分ICO的條款和特點會導致其發售的數碼代幣可能屬於《證券及期貨條例》所界定的“證券”，並受到香港證券法例的規管，且就該類數碼代幣提供交易服務或提供意見，或者管理或推廣投資數碼代幣的基金，均可能構成“受規管活動“。而從事“受規管活動”的人士或機構，不論是否位處香港，只要其業務活動是以香港公衆為對象，便須獲證監會發牌或向證監會注冊。

在該聲明發布後，香港證監會隨即針對多家加密貨幣交易所及一些ICO發行人採取了監管行動，先後致函七家位於香港或與香港有連系的加密貨幣交易所，警告它們不應在未領有牌照的情況下买賣屬於“證券”的加密貨幣。

2017年12月11日，香港證監會發布了《致持牌法團及注冊機構的通函有關比特幣期貨合約及與加密貨幣相關的投資產品》（以下簡稱“通函”），通函載明，

美國部分的期貨及商品交易所已經或即將推出比特幣期貨合約，而香港投資者亦可透過中介人买賣這些合約。然而，為香港投資者就這些合約提供交易服務及相關服務（包括傳達或傳遞交易指令）構成受規管活動，且無論有關業務是否位處香港，均須向證監會申領牌照。

2018年2月9日，香港證監會再次發通函提醒投資者，當與加密貨幣交易所進行交易及對ICO作出投資時，應防範當中的潛在風險。2018年3月，因Black Cell Technology Limited的發行活動可能屬於“未獲認可的推銷活動及無牌進行受規管活動”，香港證監會當即採取了監管行動，叫停了Black Cell Technology Limited正在向香港公衆進行的ICO，並責令其將相關的代幣歸還予香港投資者以取消有關的ICO交易。

2018年11月1日，香港證監會發布了《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平臺營運者的監管框架的聲明》，並配之以兩則通函（《致中介人的通函有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平臺營運者的監管框架的聲明》和《致中介人的通函分銷虛擬資產基金》）（以下統稱“2018年聲明“）。如果說前幾次通函香港方面的態度還比較趨於保守的話，那么在2018年11月1日的聲明及通函就更加大膽化，明確虛擬資產在香港接受監管。

2019年11月，香港證監會就直接發表立場書將持牌的虛擬資產交易平臺納入監管沙盒（“自愿發牌制度”），並列明與持牌證券經紀商、自動化交易場所的標准相若的監管標准。

經過一系列香港立法文件及通函的梳理，不難看出，香港對於虛擬資產的態度是由一個從模糊到明確、保守到开明的過程。香港對虛擬資產的監管有如下特點：

1、开放性與謹慎性並存

雖然香港目前讓虛擬資產交易有法可以，但是香港並沒有就此鼓勵，相反香港證監會還多次公开提示和告誡投資者注意加密貨幣交易和ICO風險。以2018年聲明為例，該聲明开篇就是對與投資虛擬資產方面的風險作出了系統和詳盡的風險提示，包括“估值、波動性及流動性“、“會計及審計”、“網絡保安與穩妥資產保管”、“市場廉潔穩健”、“洗錢及恐怖分子資金籌集風險”、“利益衝突”和“欺詐”共七個方面。並在2018年中對受衆群體做出了限制，要求僅向“專業投資者”提供服務。也就是說，香港雖然不斷在完善監管制度，但是對於虛擬資產的風險提示也沒有停止，在保持着兼容的金融中心格局的同時，也對投資持謹慎意見。

2、監管範圍逐步擴大

以2018年11月1日聲明發布時間為節點，早前香港的監管制度只將具有證券性質的加密貨幣及期貨合約交易納入監管，不涉及證券或期貨合約的虛擬資產管理業務不屬於監管範疇。2018年11月1日，香港將把虛擬資產管理業務納入監管範疇。

在監管標准上，香港證監會也指出，不應低於現行類似業務的監管標准，例如，它們應當至少遵守現行規定，包括《證券及期貨事務監察委員會持牌人或注冊人操守准則》、《基金經理操守准則》等，而這些業務不可再以組合中的資產不構成證券或期貨合約而規避監管。

2021年5月，香港咨詢總結再明文規定將虛擬資產服務提供者納入監管範圍，包括(i)進行虛擬資產與法定貨幣的交易；(ii)進行一種或多種虛擬資產互相交易；(iii)轉移虛擬資產；(iv)為虛擬資產提供托管或管理服務，或提供控制虛擬資產的工具；以及(v)為發行虛擬資產提供相關的金融服務。同時，香港並不排除私人虛擬資產交易納入監管的可能性，這為之後有可能的私人虛擬資產監管留下了余地。隨着監管範圍擴大，香港特區正一步步比照着銀行、信托等傳統行業將虛擬資產業務納入監管範疇，促進虛擬資產進入合規時代。

3、監管方式以發牌形式為主

香港對於金融業務一直採取發牌制度，從事受監管的金融業務應當申請牌照，包括證券交易、期貨合約交易、槓杆式外匯交易等十大類。其中，最受市場追捧和廣為認知的是1號牌（證券交易）、4號牌(就證券提供意見)和9號牌（提供資產管理）。

2018年聲明再次重申了持牌規定，明確如果從事的業務屬於受監管的金融業務，即使是從事虛擬資產業務，也需持牌經營。特別強調的是，如涉及管理證券或期貨合約類的虛擬資產，需要取得9號牌；從事虛擬資產基金的分銷，即使不涉及證券或期貨合約，也應當取得1號牌。

2021年5月，香港方又一次提到牌照制度，並明確了虛擬資產服務者申請牌照的條件。香港要求可向證監會申請牌照的虛擬資產交易所必須在香港成立並在香港有固定營業地點的公司才可申請虛擬資產服務提供者牌照。這也是為了確保香港證監會可以有效監管持牌虛擬資產服務提供者的操守和合規情況。除提出申請的公司有地域和辦公地點要求外，適當人選准則亦適用於該公司的所有負責人員和最終擁有人。有關人士的變更，須事先獲得證監會批准。在考慮個別人士是否適當人選時，證監會會考慮各種相關因素，包括該人是否曾在任何地方被裁定幹犯洗錢或恐怖分子資金籌集罪行或其他嚴重罪行，或曾被裁定與欺詐、舞弊或不誠實行為有關的罪行；該人是否曾經違反或有可能不遵守適用於持牌虛擬資產服務提供者的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定或其他規管要求；該人的經驗和相關資歷；以及該人是否信譽良好和財政穩健（例如並非正進行破產或清盤法律程序）。為確保持牌虛擬資產服務提供者的管理質素，申請人須委任最少兩名負責人員，以確保持牌人日後遵守打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定和其他規管要求，並在持牌人違反規定或不符合要求時負上個人責任。

香港作為中國經濟的前沿，歷來具備發展金融及新興科技的優質土壤，擁有較為完善的法制、充裕的專才、發達的信息資訊以及投資初創企業的多方資金渠道等優勢。而區塊鏈技術的領先性以及在信用、智能合約以及司法取證等領域的良性應用已經得到廣泛認可，香港此次又是走在前列，虛擬資產服務在香港進入全面監管時代也是情理之中。縱觀香港對虛擬資產的監管制度，可以說是循序漸進、有的放矢，可以預見香港方在虛擬資產監管上將再一次彰顯其國際金融中心地位。