中國區塊鏈政策普查及監管趨勢分析報告(下)

2021-03-05 18:03:23

中國區塊鏈政策普查及監管趨勢分析報告(上)

報告摘要

1、2020年區塊鏈產業政策迎來井噴式增長，截至2020年12月31日，中央及各部委及各地方政府發布區塊鏈相關政策至少600部，較2019年上漲近8倍。

2、在中央號召下，各地積極響應紛紛出臺區塊鏈相關政策，扶持區塊鏈產業發展。廣東（53條）、江蘇（53條）、浙江（51條）、北京（44條）等省市發布區塊鏈政策最多。

3、2020年發布的區塊鏈政策中，所涉行業領域包括經濟、金融、監管、物流、政務、農業等。同時多項政策強調區塊鏈與大數據、AI、雲計算等前端技術的交互聯動。

4、北上廣等20省市出臺專項政策，地方層面的政策類型主要包括：區塊鏈專項政策23部、新基建與數字經濟相關政策61部、數字政府政策20余部以及各地政府工作報告與地方十四五規劃等。

5、我國相關監管部門對區塊鏈及虛擬貨幣的監管思路始終是統一的：積極支持和引導區塊鏈技術的應用與創新，逐漸加強對虛擬貨幣和各類代幣的監管力度，堅決打擊虛擬貨幣發行融資和交易等各類非法行為。

6、我國區塊鏈監管的基本框架已經形成，並且保持着相對穩定狀態。央行、網信辦、工信部權責分明並積極協作，公安司法等各司其職，配合主要監管部門开展各類執法規範行為。

7、當前區塊鏈政策領域仍面臨各地政策同質化現象嚴重、落實情況不佳、產業目標不清、政策吸引力有限等挑战。

8、我們認為，未來2-3年間，區塊鏈產業政策發布的頻率將會降低，但虛擬貨幣監管力度將進一步加強；賦能新基建和數字經濟將成為區塊鏈政策的主要目標；數字人民幣落地促進相關法律體系更加完善；“以鏈治鏈、全面監管”將是區塊鏈治理的基本原則，沙盒監管正成為區塊鏈治理的重要選項。

中國區塊鏈及虛擬貨幣產業監管現狀

（一）區塊鏈及虛擬貨幣的監管思路及基本監管框架

我國相關監管部門對區塊鏈及虛擬貨幣的監管思路始終是統一的：積極支持和引導區塊鏈技術的應用與創新，逐漸加強對虛擬貨幣和各類代幣的監管力度，堅決打擊虛擬貨幣發行融資和交易等各類非法行為。

監管框架方面，01區塊鏈和零壹智庫在《中國區塊鏈政策普查報告2019》中就已經總結出了我國區塊鏈產業相關的基本監管框架體系。結合近一年國家各級政府出臺的一系列監管政策條例來看，我國區塊鏈監管的基本框架已經形成，並且保持着相對穩定狀態。

具體來看，由中國人民銀行、互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室和中國互聯網金融協會及其附屬機構主要負責虛擬貨幣交易、代幣融資等具有金融屬性的相關活動監管，各地方金融管理部門配合；以中國工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）及其附屬機構為主導，通過聯合產業界、學術界等各類機構及學者，負責區塊鏈技術的標准化和統一化工作，加速構建區塊鏈標准體系，推動區塊鏈重點標准研制和應用推廣；國家互聯網信息辦公室（以下簡稱：網信辦）則主要負責區塊鏈網絡信息服務安全工作，規範和促進區塊鏈技術及相關服務健康發展，規避區塊鏈信息服務安全風險。整體上，在區塊鏈及虛擬貨幣相關產業監管中，央行、網信辦、工信部權責分明並積極協作，公安司法等各司其職，配合主要監管部門开展各類執法規範行為。

圖：中國區塊鏈產業基本監管框架

中國區塊鏈政策普查及監管趨勢分析報告(下)

來源：01區塊鏈，《中國區塊鏈政策普查報告2019》

（二）央行：加大虛擬貨幣打擊力度，聚焦區塊鏈金融應用

央行2020年在區塊鏈及數字貨幣領域舉措頗多。

在虛擬貨幣領域，2020年央行及其附屬機構逐步加大了對虛擬貨幣交易、ICO等非法行為的打擊力度，並對國內最為常見的虛擬貨幣場外交易(OTC交易)進行專項整治，同時多次對公衆發出虛擬貨幣相關風險提示。2020年8月5日，在中國人民銀行上海總部召开的2020年下半年工作會議中，明確提出要持續做好ICO與虛擬貨幣交易、P2P網貸等互聯網金融風險監測和處置。

另一方面，2020年央行也逐步加快法定數字貨幣，即數字人民幣的研發及試點進程。在央行統籌指導下，自深圳羅湖拉开數字人民幣紅包試點的序幕以來，數字人民幣的版圖正不斷擴張。深圳、蘇州、北京、成都等多地均已开展一輪或多輪數字人民幣紅包試點，試點場景也從最开始的商超、加油站等純线下場景擴展到“线下＋线上”相結合的綜合場景。與此同時，央行還在積極與京東數科、滴滴出行、拉卡拉等商業機構建立战略合作關系，共同推進數字人民幣生態體系建設。在央行的主導之下，中國數字人民幣項目正加速穩步推進，其真實面目也逐漸展現在國人面前。

與此同時，央行在2020年聚焦區塊鏈技術在金融領域的應用，積極推進區塊鏈金融的標准化和合規化。2020年2月5日，央行正式發布《金融分布式账本技術安全規範》（JR/T 0184-2020），規定了金融分布式账本的安全體系，是我國金融行業的首個區塊鏈標准。7月13日，央行再次發布了《推動區塊鏈技術規範應用的通知》以及《區塊鏈技術金融應用評估規則》（JR/T 0193-2020）金融行業標准。該標准規定了區塊鏈技術在金融領域應用的實現要求、評估方法和判定准制等。該標准也是國內首個由權威機構頒發、較為完整的對區塊鏈體系和產品的技術標准和評估辦法。

從《金融分布式账本技術安全規範》到《區塊鏈技術金融應用評估規則》等一系列規範化文件的發布，可以看出央行層面對區塊鏈技術的重視程度，以及對區塊鏈在金融領域應用價值的肯定。這些標准的出臺有望加速金融領域的區塊鏈應用落地，也將為區塊鏈產業提供更多標准化的技術標准參考，提升區塊鏈技術應用效率，並為區塊鏈監管提供更多理論支撐。

（三）網信辦：已有超1000家企業獲得信息服務備案

自2019年2月15日《區塊鏈信息服務管理規定》（以下簡稱《管理規定》）正式實施以來，網信辦已累計發布了4批次共1015個境內區塊鏈信息服務名稱及備案編號。盡管根據《管理規定》，備案僅是對主體區塊鏈信息服務相關情況的登記，不代表對其機構、產品和服務的認可。備案登記只是為了方便網信辦及其他有關部門，依據《管理規定》對備案主體進行監督檢查，並督促未備案主體盡快履行備案義務。但信息服務備案還是能在一定程度上促進區塊鏈產業健康有序的發展，加強區塊鏈產業的標准化和合規化。

從信息服務備案的區域分布來看，北京（309）、深圳（139）、上海（121）、杭州（104）、廣州（60）等五個一线城市的備案數量遙遙領先，五市備案總數佔比超過72%。

圖8：區塊鏈信息備案數量排名前十的城市

中國區塊鏈政策普查及監管趨勢分析報告(下)

資料來源：網信辦，01區塊鏈

另外，從四批次共1015個備案信息來看，共涉及814家企業（多家企業申報了多個備案信息），其中上市公司46家；另有至少89家企業關聯到182家上市企業。

從備案項目的場景分布情況看，金融相關場景是企業布局的熱門賽道，其中以供應鏈金融為最。據01區塊鏈統計，1015項備案信息中，與金融領域相關的至少126項，佔總數比重超過12.4%。具體涵蓋供應鏈金融、數字資產、ABS、支付、中小企業融資服務、金融監管、福費廷交易、跨境貿易、保險理賠、大宗商品交易服務、金融資產交易服務等場景。其中，供應鏈金融相關項目至少32個，在金融類備案項目中佔比超過25.4%。

（四）工信部：加速區塊鏈標准制定，推進區塊鏈基礎設施建設

工信部自2016年开始發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》，首次提出我國區塊鏈標准化路线圖，總結了國內外區塊鏈發展現狀和典型應用場景，成為指導產業發展的重要參考資料。此後工信部連續多年發布區塊鏈白皮書，持續關注國內外區塊鏈產業發展。

同時，工信部也在大力推動區塊鏈技術標准建立。2018年3月，工信部开始提出推動全國信息化和工業化融合管理標准化技術委員會、全國區塊鏈和分布式記账技術標准化技術委員會。為盡快推動形成完善的區塊鏈標准體系，對好與國際標准體系的對接，工信部信息化和軟件服務業司指導中國電子技術標准化研究院提出全國區塊鏈和分布式記账技術標准化技術委員會組建方案，加快推動標委會成立。

2017年12月，由中國電子技術標准化研究院牽頭的首個區塊鏈領域國家標准《信息技術區塊鏈和分布式账本技術參考架構》（計劃編號：20173824-T-469）正式立項，標志着區塊鏈國家標准制定的开始，與國際區塊鏈標准制定進度基本同步。

另外，工信部直屬科研事業機構中國信息通信研究院於2018年發起可信區塊鏈推進計劃，成為國內極具代表性的產學研合作機構。截至2020年7月，可信區塊鏈推進計劃已集合400余家區塊鏈企事業單位、科研機構，在技術標准、行業應用、政策法規、國際合作等方向設立工作組21個，在國內國際區塊鏈行業發展和標准化中形成了較大的影響力。

在推進區塊鏈標准體系的同時，工信部也在加大區塊鏈技術設施建設力度。2020年，工信部正式命名“星火”作為中國自主網絡標識體系的新品牌，而“星火·鏈網”作為國家區塊鏈與工業互聯網協同創新的新型基礎設施，對進一步推動工業互聯網的深入發展，推動國家級區塊鏈新型基礎實施的建設布局具有重大意義。

區塊鏈政策及監管面臨的挑战及趨勢

（一）區塊鏈政策面臨的挑战

2020年，區塊鏈產業在中央及各地方政府重視與扶持下發展如火如荼，其政策框架也於發展中趨於完善。但區塊鏈產業仍處於發展早期，在區塊鏈政策方面也存在以下挑战：

1、同質化嚴重，產業政策精細度有待提升

2020年區塊鏈產業政策春風幾乎吹遍全國，但深入對比後發現，各地的區塊鏈政策或規劃同質化現象十分嚴重，鼓勵區塊鏈產業發展的舉措與此前扶持大數據、人工智能等產業時並無差異，真正能貼合當地實際及區塊鏈產業現狀的政策條款並不多見。但是，如果只是基於此前對其他產業的扶持經驗，根據企業實繳注冊資金和納稅額來決定優惠政策，對區塊鏈企業尤其是區塊鏈初創企業而言實際意義也並不大，也難以快速促進區塊鏈產業發展。

2、部分地區產業目標不清晰，政策吸引力有限

就各省市出臺的區塊鏈專項政策而言，我國當前的區塊鏈政策目標主要圍繞多技術融合應用和區塊鏈產業應用發展兩個方面，而對理論與技術攻關政策目標的重視不足。我國雖在區塊鏈技術應用方面走在世界前列，但就區塊鏈底層核心技術而言仍與部分大國有一定差距。區塊鏈核心技術是區塊鏈產業發展的基石，政府需給予區塊鏈技術成長與創新更高程度重視，為區塊鏈產業發展奠定更加堅實的技術基礎。

（二）區塊鏈監管面臨的挑战

1、現有監管體系與區塊鏈技術的不匹配

區塊鏈技術的弱中心化特性使得現有法律層面的適用性問題开始凸顯。首先，是區塊鏈體系中的責任主體難以明確。很多區塊鏈項目尤其是公鏈系統中的項目實體並不是以傳統的公司組織形式存在，而是以一種新型的基於鏈上治理機制的去中心化自治組織（DAO）形式存在。與傳統公司形式相比，DAO無需在某一司法轄區注冊，通過分布式組織架構運營，且項目進出門檻幾乎為零。這種組織形式以“自治”為主，對來自政府部門的“他治”具有一定的排斥，很多監管舉措無法在鏈上有效實施，從而對區塊鏈治理提出了巨大挑战。另外，智能合約是當前區塊鏈技術應用的關鍵要件。但由於合約是代碼在事前編纂而成，在應用過程中若出現問題，很難明確相關責任人和變更相關合約內容。現行《合同法》強調當事人的意思自治，並且在滿足一定條件下可以撤回或修改現行合同，而智能合約的大量運用，會對當事人的雙方意思自治以及合同撤回都構成一定衝擊。

2、針對性的區塊鏈法律和制度規範制定相對滯後

2020年鼓勵區塊鏈產業發展的政策如雨後春筍般湧現，區塊鏈技術標准體系也在加速建立，區塊鏈在各領域的應用也在快速拓展，其市場規模和影響力都在與日俱增，加強區塊鏈產業監管已是大勢所趨。但現實是，當前區塊鏈領域的專業法律和制度規範制定工作依舊相對滯後。這一方面是由於區塊鏈技術發展迅速，監管還需要一定的時間去理解和觀察技術創新所帶來的各類潛在風險，所以會在一定程度上存在滯後現象；另一方面，區塊鏈去中心化、自我管理、集體維護等特性也在淡化監管的影響，並對現行監管模式造成了衝擊，如何制定既能有效監管區塊鏈上的違法行為，又能不阻礙區塊鏈技術創新的法律和制度規範成為各界關注的問題。

（三）區塊鏈產業政策及監管制度的趨勢判斷

1、政策發布頻率將會降低，監管力度將進一步加強

經歷了2020年區塊鏈產業政策的發布高潮，全國大多數省市都已經發布了區塊鏈政策/專項計劃，其中專項計劃多以三年為期。這也就意味着，這些發布三年計劃的省市在未來2-3年間不會再次發布專項計劃，其他已發布區塊鏈政策的省市短期也不會重復制定或修改相關政策。所以可以預期的是，區塊鏈產業相關的政策發布頻率可能會降低，但這並不意味着產業熱度會減弱。

另一方面，隨着比特幣等虛擬貨幣行情的上漲，以及國際上越來越多的主流機構及投資者認可和參與虛擬貨幣交易，虛擬貨幣在國內的熱度正在被再次拉升，普通投資者參與的熱情與日俱增，各類相關的交易營銷活動也可能死灰復燃，所以短期內我國監管部門將保持對虛擬貨幣的高壓態勢，繼續加強對虛擬貨幣交易和ICO等非法活動的監管力度。

2、賦能新基建與數字經濟將成區塊鏈政策的主要目標

2020年作為“雙循環”與“十四五”起步之年，新基建與數字經濟發展必將高歌猛進。作為新基建與數字經濟的重要組成部分，區塊鏈產業也將受兩大發展重點帶動，在技術與應用取得全新進展，進入新的發展階段。政策將在兩大重點領域加速區塊鏈布局，為區塊鏈全面賦能新基建與數字經濟提供可靠保障與大力扶持。

3、數字人民幣落地促使相關法律體系更加完善

2020年是數字人民幣研發和應用試點極其迅速的一年，數字人民幣的輪廓已基本呈現在世人面前。而國際上關於數字貨幣的競爭也日益激烈，各國都在加速推進數字貨幣研發進程。我國的數字人民幣項目如今在全球處於領先地位，但若要保持這種優勢，除了技術和應用落地上要繼續加大力度，與之配套的法律框架和更加完善的監管體系同樣重要。在當前數字人民幣技術和應用進展順利的情況下，為數字人民幣及其相關產業制定相關法律規範及行業標准將成為央行及其相關監管部門的重要任務。同時，為了保證數字人民幣的有序發行流通，加強數字人民幣相關違法犯罪行為的打擊也已迫在眉睫。

4、“以鏈治鏈、全面監管”將是基本治理原則

對區塊鏈的監管應堅持“以鏈治鏈、全面監管”的基本原則，借助實名制和備案制等機制設計，並通過設置鏈上監管節點，加速實現對鏈上活動的協同監管和穿透式監管，在降低監管成本的同時提升監管的主動性和及時性。這是因為，區塊鏈不僅是被監管的對象，同樣也具備賦能監管科技的能力，有望成為監管科技的技術基礎。區塊鏈在監管體系中應用可以加強多主體間的協作效率，鏈上積累的海量數據也可以用於監管規則模型提供運行和優化支撐，更加有效地適應前瞻性監管和監管協調需求。

另一方面，監管部門對金融領域的區塊鏈監管也將更多聚焦應用層和業務層。就技術自身而言，無需將區塊鏈與大數據、人工智能、物聯網等其他金融科技區分，按正常的技術監管模式予以監管即可。

5、監管沙盒成為區塊鏈治理的重要選項

對區塊鏈等新型技術產業的監管應該在鼓勵技術創新和加強監管力度之間尋求一個相對平衡的狀態。沙盒監管是現階段全球監管部門正在嘗試但仍應加大實踐力度的監管模式，包括中國在內的多個國家已經將監管沙盒運用於區塊鏈領域。在沙盒模擬中，監管部門能發現區塊鏈技術應用存在的各類問題，為之後制定全局監管策略提供緩衝期和經驗積累空間，並與產業端協商解決方案，促進區塊鏈技術在產業端的健康有序發展。而在區塊鏈監管和治理實踐中，也可以依次採取單試驗項目、局部試點、產業沙盒，最後與全國乃至全球範圍內的沙盒聯盟協調發展的漸進式監管路徑。

參考文獻

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[4]鄧建鵬.區塊鏈的規範監管:困境和出路[J].財經法學,2019(03):31-50.

作者 | 林澤玲蔣照生趙雨桐

編審 | 於百程