向左還是向右？探析美國2021加密監管政策

2021-02-10 12:02:53

本文來源：鴕鳥區塊鏈，作者：陳一晚風，原題《敵友難辨，2020美國監管的合規指示牌》

一直以來，美國想要在數字貨幣、區塊鏈領域拔得頭籌的野心對業內大衆來說已經是昭然若揭。作為加密貨幣風向標的美國，其對加密貨幣和區塊鏈領域總體的監管政策也是持積極態度，採取鼓勵投資和嚴格監管並舉的策略。2019年底，美國國會一共提出了21個與區塊鏈和加密數字貨幣有關的法案草案，而這些草案也被列入2020年的國會議程。

2020年3月9日，美國國會議員Paul Gosar提出了全新版本的《2020年加密貨幣法案》，主要內容在於明確聯邦監管機構對加密數字貨幣監管的職權範圍，將加密數字貨幣分為加密數字商品、加密數字貨幣和加密數字證券三個類別。美國真正开始加速在加密貨幣領域攻城掠地，勢要將“加密世界領主之位”坐的穩穩當當。

01 美國貨幣監理署（OCC）

OCC成立於1863年，隸屬於美國財政部，主要負責監管聯邦銀行體系，包括國家銀行、聯邦儲蓄協會以及外國銀行在美國的分支和機構，總計1200家，這些機構持有全美銀行體系的總資產的70%。

從2020年开始，監管和機構投資者對數字貨幣的態度已然兩級分化，監管力度不斷變化，機構投資者大舉進場，都將重心放在美國數字資產行業，美國銀行業在开放加密貨幣金融服務方面也开始進入加速階段。

2020年3月，Brian Brooks被任命為OCC的首席運營官兼第一副署長，同年5月被提拔為代理署長，並專注於推進美國銀行業向數字資產化的方向轉變。Brian Brooks認為加密公司可能會受到聯邦許可制度的約束，如果它們提供的服務可以被稱為支付服務的話，將加密項目視為本地項目或全球項目是否更有意義。如果它們是全球性的，那么擁有單一國家許可證的合理性就更有意義。在Brian Brooks的認知中，加密技術越來越像21世紀的銀行業。

2020年6月4日，OCC為規範新技術和數字銀行活動（包括加密貨幣和區塊鏈工具）尋求公衆意見。其在發布的一份擬議規則制定通知中表示，OCC正在重新審查有關數字銀行活動的規定，以確保這些法規可以繼續隨着行業的發展而演變。

Brian Brooks對區塊鏈和加密領域一直都是非常友好，他認為區塊鏈和加密技術具有巨大而廣闊的前景。盡管他認同比特幣、以太坊和XRP的好處，但並不認為聯邦政府需要發行央行數字貨幣（CBDC）。他認為這不是政府該扮演的角色，但是美聯儲和美國證券交易委員會需要建立數字貨幣的框架。

很快，Brian Brooks就宣布，OCC計劃在2020年秋季推出“支付特許狀1.0（Payments Charter 1.0）”。1.0版本將是“美國各州貨幣傳輸許可證的國家版本”，為非銀行支付提供商提供“具有優先權的國家平臺”，但不能訪問美聯儲的支付系統。Brian Brooks表示，在1.0版下運行大約18個月後，OCC將推出2.0版本，他預計這個版本將包括對美聯儲支付系統的直接訪問功能。

2020年7月23日，OCC發布了一封公开信，信中表示，國家儲蓄銀行和聯邦儲蓄協會可以為其客戶提供加密貨幣托管服務。此舉是在OCC就此類機構的數字活動尋求公衆意見（包括數字資產和區塊鏈領域）之後僅一個月的時間，這也標志着美國銀行業與新生的加密貨幣生態系統的關系發生了重大變化。

針對“OCC表示國家儲蓄銀行和聯邦儲蓄協會可以為客戶提供加密貨幣托管服務”一事，中美證券市場長期從業者、區塊鏈和加密數字資產研究者谷燕西表示，美國的零售客戶在保存他們的加密數字貨幣資產方面有了更多的選擇，保管的成本因此也會降低，這也有助於商業銀行進入加密數字貨幣領域。因此這對商業銀行和零售客戶來說都是一件好事。

2020年8月11日，OCC就此前對“國家銀行和聯邦儲蓄協會數字活動”擬議規則徵求意見，多家美國銀行對此做出回應。值得注意的是，包括美國銀行和PNC在內的幾家銀行表示，它們可能有意向客戶提供加密保管和其他服務。

9月21日，OCC又發出了新指引，聯邦特許銀行可以為穩定貨幣發行商持有儲備金。Brian Brooks在一份聲明中表示，這一指引為聯邦銀行系統內的銀行提供了更大的監管確定性，使它們能夠以安全可靠的方式為客戶提供服務。11月1日，美國銀行機構已經與Anchorage和Coinbase等加密托管機構接洽。那時候Brian Brooks還推測，銀行會由於比特幣托管的復雜性與托管方合作或收購它們來管理客戶的加密貨幣。11月17日，OCC發布“支付特許狀”，並表明“國家信托銀行執照”是申請加密銀行的一種途徑，而當時OCC已收到一些加密公司的申請，以將其州信托公司執照轉換為國家信托銀行執照。

在助推數字資產行業發展這條路上，Brian Brooks從未停歇下來。12月4日，Brian Brooks在CNBC節目上表示，特朗普政府將在其任期的最後幾天推出一系列加密貨幣銀行業務及政策利好行動。他似乎暗示，加密銀行業務的透明化將到來。Brian Brooks表示，對於加密，我們並不需要50條規定，但需要明確什么是被允許的。“銀行直接進入區塊鏈作為一種支付網絡”是肯定的。加密貨幣兩年前可能是泡沫，但隨着其清晰度的提高，認同其價值的機構已开始大規模採用。

在特朗普任期的大部分時間裏，OCC並沒有大量介入加密領域，除了圍繞金融科技憲章的法律糾紛。直到Brian Brooks加入OCC後，OCC才真正开始了與該行業相關的舉措。Brian Brooks曾經說到，監管透明度是目前推動加密貨幣價格上漲的因素，數字資產行業的法律政策目前還面臨着不確定的未來。

2021年1月15日，對加密貨幣友好的Brian Brooks正式卸任OCC代理署長一職，由OCC首席運營官Blake Paulson將接任其職位。

02 美國證券交易委員會（SEC)

SEC成立於1934年，直屬美國聯邦的獨立准司法機構，負責美國的證券監督和管理工作，是美國證券行業的最高機構。

如果OCC用“慈母”來形容，那SEC絕對稱得上是“嚴父”。

談起SEC，就會想起至今還被各大交易所下架的主流幣XRP。2020年1月14日，CFTC主席Heath Tarbert在採訪中表示，第三大加密貨幣XRP可以被SEC列為一種證券。或許是受到了啓發，SEC最終“不負衆望”向瑞波下手了。Messari創始人兼首席執行官Ryan Selkis曾談起SEC，聲稱SEC此舉似乎比大多數人認為的更具战略意義，但是與這個行業的發展速度相比，它實在是慢得令人痛苦。同日，SEC通過了灰度所提交的注冊GBTC的申請，灰度恢復向“合格”投資者配售其股票，而也是那時候开始，灰度正式开始它的“獵殺時刻”。

2020年2月7日，SEC專員“加密媽媽”Hester Peirce曾表示，希望在不違反美國證券法的情況下，為合法的加密項目提供三年的安全期，使其足以通過SEC的證券評估（包括Howey）。而此提案旨在根據聯邦證券法為代幣的發行和銷售提供法律框架。

2月25日，SEC向投資者發出建議，警告他們不要進行非法ICO和參與加密騙局。為了打擊非法ICO和IEO，SEC匯總了一份清單，涵蓋了一系列幫助投資者避免詐騙的主題，包括：使用虛擬貨幣的龐氏騙局；欺詐者建立虛假的加密網站並提供虛假交易；因聲稱投資加密貨幣而停牌的上市公司；關於比特幣和投資欺詐的危險信號的背景信息；有關ICO的背景資料及投資詐騙的潛在警告；騙子利用虛假的SEC和CFTC對數字資產的索賠來吸引投資者等。

在防詐騙監管方面，SEC一直是標杆，而這時候的SEC也還沒有开始它的“收割”。

3月5日，SEC投票提議對一系列規則進行修改，以簡化和完善豁免證券發行的“拼湊”規則。擬議中的規則變更旨在改善現有的“復雜而混亂”的框架，使公司更容易开展仍能保護投資者的產品。在美國證券發行中，包括ICO，必須在SEC注冊或有資格獲得豁免。5月5日，SEC對其監管衆籌的指導方針進行了臨時修改，使那些試圖通過衆籌平臺進行衆籌的加密區塊鏈公司在新冠病毒疫情期間更容易進行融資。根據調整方案，尋求通過衆籌籌集資金的公司將不需要提供可能因冠狀病毒阻礙而難以獲得的文件，包括財務報表。而新修改的方針措施有效期一直持續到8月31日。

8月6日，灰度宣布向SEC提交以太坊信托注冊申請，如果審查通過，其將成為第二個獲得許可的數字貨幣投資工具。與此同時，已有超過20家機構向SEC提交了上個季度營收文件。文件表明他們均投資了灰度投資旗下的比特幣信托（GBTC）。其中，這些機構包括管理着45億美元資產的方舟投資公司（Ark Invest）和管理着53億美元資產的Horizon Kinetic等老牌投資公司，此外Rothschild和Addison Capital等新投資公司也參與了投資。

8月26日，SEC官方發文宣布，通過修訂規則，擴大其合格投資者的定義。與此同時，受合格投資者規定影響，灰度在SEC注冊申請的比特幣信托以及以太坊信托均只能向合格投資者开放。Hester Peirce曾表示，在加密貨幣領域，對投資者重新分類持开放態度。投資市場有很大一部分實際上是代幣購买者，他們可能根本不是投資者。

9月22日，OCC和SEC首次發布穩定幣指南，就如何按照法律處理法定貨幣支持的加密貨幣提供了第一個詳細的規定指南。OCC明確指出，其所指的穩定幣是由法定貨幣一對一支持的穩定幣，不包括算法穩定幣。此外，SEC表示，根據聯邦法律，某些穩定幣資產可能不是證券，但建議發行者與SEC和法律顧問合作，進行二次確認。根據這份聲明，SEC表示愿意發布一封不採取行動的信函，向收信人保證，不會對公司採取強制行動。

同月29日在致華爾街自律機構金融業監管局（FINRA）一名高管的信中，SEC交易和市場部門表示，竭盡全力遵守現有監管規定的交易所將不會受到制裁。SEC對ICO的打擊使它常常被視為行業惡魔，但作為已經受到嚴格監管的資產類別的象徵性版本，數字安全產品在很大程度上已經符合聯邦法律。隨着對不受監管ICO的打擊逐漸消退，美國的監管機構特別是SEC，正在為一系列合規的數字安全產品做准備。2019年6月4日，SEC正在就Kik在2017年發起ICO時進行了未經注冊的證券銷售而對其進行起訴。該訴訟直到2020年10月21日才有所了解，法院已就此事件進行判決，Kik將需要向SEC支付500萬美元的罰款，並向SEC通報未來三年的任何融資情況。

12月21日，SEC指控Ripple在出售XRP時違反了投資者保護法，並通知Ripple，監管機構計劃很快在聯邦民事法庭起訴Ripple、首席執行官Brad Garlinghouse和聯合創始人Chris Larsen。當即Ripple就做出回應，稱SEC在法律和事實方面都是錯誤的，並表示會維權到底，雖然如此，但還是掀起了一波XRP下架潮，而社區內成員也一度表示，XRP將會歸零。針對SEC對Ripple發起的指控，紐約南部地區法院已將該訴訟的开庭日期定為2021年2月22日，在此之前，XRP仍是一路狂跌，現報價0.35845美元，仍舊沒有回暖跡象。

Ripple首席執行官Brad Garlinghouse曾經對SEC將如何對加密貨幣進行分類提出看法，自SEC宣布比特幣和以太坊不是證券以來，已經過去兩年多了，美國監管機構對加密監管的前景仍保持沉默，包括Ripple在內的公司可能會被迫探索其他擁有加密友好法規的國家。錢會流向最容易流動的地方，政府設置的障礙越多（其中之一就是無所作為），將美國定位為加密領導者的機會就越少。

03 美國商品期貨交易委員會（CFTC)

CFTC成立於1974年，負責監管美國商品期貨、期權和金融期貨、期權市場，保障期貨和期權市場的开放性、競爭性的和財務上的可靠性。

CFTC前主席Heath Tarbert對CFTC的定義是，CFTC正在幫助建立一個規範的期貨市場，投資者將能夠“依靠”更好的“價格發現、對衝和風險管理”。Heath Tarbert表示，通過允許加密貨幣進入CFTC的世界，投資者可以更好地獲得受信任和受監管的金融產品，從而提高對這一資產類別的整體信心，這有助於使數字資產合法化，並為這些市場增加流動性。

2020年2月26日，CFTC技術咨詢委員會舉行了一次公开會議，以了解有關穩定幣、加密貨幣保險、監管慣例和網絡安全的信息。CFTC專員Brian Quintenz表示，為了提供相關價值，通過代幣化，穩定幣有潛力充當可行的流動性交換媒介，並成為智能合約的有力推動者。

Tarbert認為，金融監管應基於更廣泛的原則（principle），而非具體規則（rule）。Tarbert表示，基於原則的監管通常更適合的一個領域是金融科技（fintech）的發展，包括區塊鏈和數字資產。美國必須在這項技術上處於世界領先地位，而過度使用規定性的規則可能會阻礙這個重要市場的發展。

CFTC就《商品交易法（CEA）》中規定的術語“實際交付”發布最終解釋指南，該指南已於2020年6月24日生效。CFTC在三月份一致通過該指南《涉及特定數字資產的零售商品交易》。

Tarbert在採訪中謹慎地概述了CFTC及其兄弟監管機構，即SEC的工作之間的區別。Tarbert表示，CFTC正在等待SEC，以允許更多數字資產期貨交易。他表示，確定數字資產是否為證券是“SEC的唯一職責”。如果他們確定這不是一種證券，那么CFTC就可以开始根據自己的權限對此進行考慮。一旦人們开始清楚地知道某種東西是否是證券，將會开始看到更多的數字資產期貨。美國在技術尤其是區塊鏈技術方面的領先地位至關重要，但他對美國目前的框架並不滿意。

在7月8日發布的未來四年最終战略中，CFTC已將全面的加密貨幣監管作為優先事項。其在战略目標中承諾，將开發一個整體框架來促進數字資產中負責任的創新。

9月2日，CFTC起訴了20家實體，其中包括一些加密交易商和交易所。他們謊稱擁有CFTC注冊和美國國家期貨協會（NFA）會員資格。據悉，這些是允許交易所在美國提供與數字資產、衍生品和外匯交易相關服務的強制性注冊。在這20家實體中據稱有10家公司在其網站上聲稱他們已在CFTC注冊。而根據報告，這些所謂的交易所從未以任何身份在CFTC或NFA注冊，包括聲稱交易和交換比特幣的Bitfx24option.com、加密貨幣外匯和投資平臺Fidelityfxtrade.com和Granttradefx.com等。

10月1日，CFTC指控BitMEX的持有者，認為該機構非法運營加密貨幣衍生品交易平臺並違反反洗錢規定。Hester Peirce在接受採訪時表示，DOJ和CFTC對BitMEX提出的最新指控引發了加密行業對美國反洗錢（AML）和了解您的客戶（KYC）法規的關注，向加密行業傳達了“當有產品和服務涉及到美國用戶時需要強制執行美國法律”的信息。Hester Peirce還討論了SEC對比特幣交易所交易基金（ETF）的明顯抵觸，稱這對投資者並不公平。

10月22日，CFTC發布了針對持有客戶資金的加密衍生品市場的新指導方針，建議他們非常謹慎地持有客戶資金。該指南的特定規定限制了“期貨傭金商”（FCM）可存放客戶虛擬貨幣的位置，包括“銀行、信托公司、其他FCM或清算虛擬貨幣期貨的清算組織”。此外，CFTC警告FCM，他們需要將任何此類存款保存在清楚標記為客戶資金的帳戶中，並且不得用一個帳戶中的收益來彌補另一個帳戶中的損失。

1月22日，對加密貨幣友好的美國CFTC主席Heath Tarbert正式卸任，其候選人也是衆說紛談，據外媒報道，其中最看好的候選人是喬治敦大學法學教授、前CFTC專員提名人Chris Brummer。據悉，Chris Brummer與Gary Gensler一樣，Brummer也對加密領域非常了解。近年來，除了主持金融科技周會議外，他還在CFTC就加密貨幣和央行數字貨幣等問題作證。

04 總結

實際上，現階段的美國監管機構對於加密數字貨幣的分類依舊還是不明確，這也就間接導致了“Ripple式”困局。

在2020年3月份的《加密數字貨幣指引》未發布之前，美國對於加密數字貨幣監管的主要執法監管機構衆多，包括：美國商品期貨交易委員會（CFTC）、美國財政部下屬的金融執法部門（FinCEN）、聯邦貿易委員會（FTC）、國家稅務局（IRS）、美國消費者金融保護局（CFPB）、貨幣管理署（OCC）。各司其職的同時，也不免會產生摩擦。

2021年，隨着拜登政府的重新洗牌，華爾街的大舉入場，美國似乎正在從加密貨幣領頭者逐步向壟斷者靠攏，而未來美國的加密貨幣合規之路又將走向何方？可能難以預測，不過可以肯定的是，無論如何美國採取什么加密政策，都將會在加密世界引起不小的震蕩。