為什么所有人都想監管Crypto？

不到一周時間，兩家世界最大的加密交易平臺被接連 SEC 起訴，十多種主流加密貨幣被劃定為證券並納入 SEC 監管範圍。SEC 此次針對加密行業強有力的「Power Move」讓所有人都大為震驚，實際坐鎮指揮的 SEC 現任主席 Gary Gensler 也成了加密領域名副其實的「滅絕師太」。

2021 年，加密行業對 Gary Gensler 的走馬上任一片叫好。這位曾在 MIT 教授區塊鏈課程的新任 SEC 主席，普遍被認為是加密世界在權威高層的盟友。但上任後的 Gensler 卻「反了水」，發出一系列針對加密貨幣的強監管信號，如今更是成為掃蕩幣圈的「罪魁禍首」。

Gensler 上任前後為什么會有如此之大的反差？「炒幣虧錢了」、「和 Binance 有私仇」等猜測時常出現在從業者們的聊天對話中。而周三晚，美國衆議院的一場聽證會引起了 BlockBeats 的注意。這場原是監管機構圍捕加密平臺的狩獵，卻出乎意料地成了針對 SEC 的聲討大會。原來，即使是在「史上最嚴」的監管風口下，監管機構之間也存在着明顯的分歧。

仔細回顧加密監管史，我們更會發現，Gensler 不遺余力出擊幣圈的背後，是美國監管機構之間愈演愈烈的權利爭奪和無盡內耗。而 Crypto 作為鷸蚌相爭的犧牲品，正在陷入四面楚歌的困境，面臨着史無前例的不確定性。

變味的圍獵

在 6 月 5 日對全球最大加密交易平臺 Binance 提起訴訟後，SEC 沒有留給行業哪怕一天的喘息機會，第二天就對上市納斯達克的 Coinbase 提起相同訴訟，同時將 SOL、ADA、MATIC 等十多種主流加密貨幣歸類為證券。無論從什么角度解讀，這場針對加密行業的閃電襲擊都是 SEC 向世人展示的「Power Move」。

而就效果來說，此次出擊無疑令 SEC 十分滿意。在監管恐嚇下，Robinhood 立刻表示將在一周內下架被定義為證券的 Token。而額外面臨 SEC 資產凍結申請的 Binance.US 更是在一個晚上下架了上百個 Token 交易對。但實際上，兩起訴訟本身很難在短期內取得任何實質性成果。這一點，相信 SEC 自己也很清楚，畢竟連 Ripple 案都拖了數年之久，更何況這次是單挑行業的老大和老二。

有趣的是，看到 SEC 重拳出擊後，慌張的不光是加密行業裏的從業者，還有來自監管的「同行」。或許 SEC 非常明白，自己此次出擊，挑釁的對象其實另有其人。

在 SEC 對 Coinbase 提出涉嫌違反證券法指控的數小時後，美國衆議院農業委員會舉辦了一場討論加密貨幣現貨市場監管的雙小組聽證會，商品期貨交易委員會 (CFTC) 主席 Rostin Behnam、Coinbase 首席法律官 Paul Grewal 和 Robinhood 首席法律合規和公司事務官 Dan Gallagher 均出席會議。而在這場聽證會上，SEC 成了所有人的聲討對象。

委員會开門見山地向 CFTC 主席提問，SEC 是否應該對數字資產有完全的控制權？而 Behnam 的回答，則十分耐人尋味。

「這不是零和遊戲，對於 CFTC 可能獲得的立法或法律權威，並不是我從其他人那裏取走的。但這裏有一個監管真空，對數字商品資產的監管存在缺口」，Behnam 說道，「SEC 應對被分類為證券的資產具有權威。但事實上，最大的代幣比特幣是一種商品，這是由美國法院確定的。並且在美國法律下，它是不受監管的... 而鑑於現在大多數交易平臺列出的加密商品資產很少被正式分類為商品，因此迫切需要賦予監管機構對加密商品領域的額外權力。」

在這段發言中，最值得注意的就是 Behnam 對加密貨幣的措辭。他並沒有使用「數字資產」（Digital Asset）一詞，而是「數字商品資產」（Digital Commodity Asset）。Behnam 承認，SEC 對所有被劃分為證券的資產都擁有監管權，但他並不承認數字貨幣應該被劃分為證券。在發言中，Behnam 也一再暗示：只有讓 CFTC 以商品的方式監管加密貨幣，才能解決行業目前存在的監管真空。

而除了加密資產分類權的爭奪外，當前 SEC 的監管執行模式也遭到了猛烈的炮轟。衆議院農業委員會主席 Glenn Thompson 站臺 CFTC 一邊，明確地表示：「通過執法進行監管不是管理市場、充分保護消費者或促進創新的適當方式」。

為了 Crypto，CFTC 和 SEC 撕破了臉

實際上，CFTC 與 SEC 就加密貨幣監管一事的交鋒已不止一次了。2021 年 8 月，在 SEC 呼籲擴大對加密貨幣行業的監管範圍之際，時任 CFTC 主席的 Brian Quintenz 在 Twitter 發文表示，加密貨幣屬於大宗商品，因此應該接受 CFTC 而非 SEC 的監管。他在推文中寫道：「SEC 對純粹大宗商品或其交易場所沒有管轄權，無論這些大宗商品是小麥、黃金、石油，還是加密資產」。隨後，還是美國衆議院農業委員會，立刻聲援 CFTC，表示加密貨幣超出 SEC 的管轄範圍。

而在更早些時候，前 CFTC 主席 Christopher Giancarlo 也發表推文，表示 CFTC 在比特幣和加密市場的監管上比 SEC 更有經驗。Giancarlo 寫道：「如果拜登政府真的想合理監管加密貨幣行業，就需要提名一位 CFTC 主席」。

一定程度上說，Giancarlo 的言論並沒有問題。在針對加密貨幣的管轄權上，CFTC 的法律依據的確比 SEC 明確很多。CFTC 一直認為加密貨幣是《商品交易法》（CEA）第 1(a)(9) 條下的商品，在其監管範圍之。這一解釋也得到了聯邦法院的認可，因此 CFTC 對加密衍生品行使監管權，對現貨加密交易行使反欺詐和反操縱執法權。而自 2016 年以來，包括 Bitfinex、Tether、BitMEX 和幣安在內的許多加密巨頭都收到過由 CFTC 开出的罰單。從這個角度說，CFTC 在加密平臺的監管上確實有更多的經驗。（BlockBeats 注，更多關於 CFTC 罰款記錄的內容請閱讀《 這些年，CFTC 對加密公司开過的罰單 》）

反觀 SEC，其對加密貨幣的監管一致性就要低許多。在 Gary Gensler 上任前，SEC 似乎對加密貨幣並不感興趣。唯一明確採取行動的只有那些從事代幣發行融資（ICO）的項目，因為這種行為顯然屬於未注冊證券發行。但在對加密貨幣更廣泛的監管嘗試上，此前 SEC 一直持回避態度。因此盡管 SEC 在加密行業的罰單總額超過 1 億美元，但罰款對象都是進行過代幣融資的 Tezos、Block one（EOS）和 Ripple 等項目，在加密機構眼中似乎毫無威脅力。

Gensler 入主 SEC 後，情況發生了明顯的變化，SEC 對加密貨幣的監管愈發激進。2021 年 8 月，Gensler 以 SEC 主席的身份在阿斯彭安全論壇（Aspen Security Forum）上發言，稱加密貨幣的衆多領域均涉及了證券法，需要接受 SEC 的監管。這一言論立刻激起了 CFTC 的強烈反應，也就有了上文中針鋒相對的一幕。而 Gensler 則毫不示弱，隨後多次在公开場合表示絕大部分代幣都是證券，需要劃歸到 SEC 的監管職能下。

在這個基礎上，Gensler 的「執法小隊」开始對不同代幣展开一系列調查，並根據豪威測試（Howey Test）對「投資合同」進行繁復的解釋，試圖將「加密貨幣是證券」的敘事推向主流。2022 年 11 月 8 日，美國新罕布什爾州地方法院判決 SEC 在指控 LBRY 發行未注冊為證券一案中勝訴，認定 LBRY 發行的加密貨幣 LBC 是一種證券。SEC 在「加密貨幣證券化」的爭奪战中迎來重要勝利，也為其與 Ripple（XRP）之間曠日持久的拉鋸战增添了新的籌碼。

而後，LBRY 案勝訴的第二天，FTX 爆雷了。一家百億美元級的超級獨角獸在短短 48 小時裏化為烏有，這直接導致 CFTC 和 SEC 之間的監管爭奪战再次爆發。兩家均對 SBF 提起執法行動，分別指控他違反了證券法和商品交易法。

在指控 FTX 高管 Caroline Ellison 和 Gary Wang 時，SEC 認為二者操縱 FTT 代幣，並明確將 FTT 描述為「加密資產證券」。CFTC 則沒有具體說明 FTT 的法律地位，但卻用比特幣、以太坊和 Tether 是「數字商品資產」的例子，暗示 FTT 的資產屬性。對代幣屬性解釋權的爭奪異常焦灼，最後 CFTC 委員 Caroline D. Pham 甚至直接發表聲明，譴責 SEC 的行動是「執法監管的典例」，並鼓勵 CFTC 使用一切可行手段在加密領域執行商品交易法。

監管的「現金奶牛」

監管機構為什么要為加密貨幣大動幹戈？

在 FTX 崩潰之前，權威界似乎達成了一個「新共識」，即國會應該為加密行業建立一套全面的監管框架。比如，金融穩定監督委員會 (FSOC) 在 2022 年 10 月向國會建議，通過立法為監管機構提供對「非證券加密資產」的規則制定權。但具體是 CFTC 還是 SEC，委員會並沒有給出明確導向。

而參議員 Debbie Stabenow 和 John Boozman 於同年 8 月提出的《數字商品消費者保護法》，將比特幣等加密貨幣定義為商品，卻沒有提供應該將哪些加密資產歸類為「證券」的詳細指導。顯然，這給予了 CFTC 更多的加密管轄權。而隨後 Cynthia Lummis 等參議員發起的《金融創新法案》，更是指明大多數數字資產與商品的相似性遠高於證券，進一步支持 CFTC 作為主要的加密貨幣監管機構。

上述兩項法案有一個十分重要的共同點，那就是兩者都將允許 CFTC 通過向加密公司收取用戶費用來自籌資金。而「收費籌資」的路子，正是 SEC 在證券市場長期擁有的權力。要知道，SEC 對證券交易和其他市場活動收取的費用，是其預算的主要來源。

自 2009 年國會大幅擴大 CFTC 職責，將互換交易納入其管轄範圍後，CFTC 的預算便始終沒有跟上自己擴大的職權範圍，預算仍然依靠來自國會的撥款。因此與 SEC 約 20 億美元的預算相比，CFTC 3 億美元的預算整整少了一個數量級。對於一個預算短缺的機構來說，能夠獲得「收取保護費」的權利，是絕對的 Game Changer。

拿 SEC 來說，其每年預算很大一部分都來自證券市場所收取的費用。這些費用包括注冊費（公司在公开發行股票或債券時支付）、交易費（證券交易所和其他市場參與者在進行交易時支付）等其他許多細小的費用。當然，還有各式各樣的罰款單。因此盡管其預算必須得到國會的批准，但 SEC 似乎從不依賴於國會的撥款。

毫無疑問，徵收用戶費用的能力將極大程度確保 CFTC 有效地履行其使命。CFTC 早前對 Bitfinex 和 Tether 的罰單分別達到了了 150 萬和 4100 萬美元。2021 年，CFTC 與 BitMEX 達成和解，BitMEX 更是直接向 CFTC 支付了 1 億美元的罰款，佔據 CFTC 該年預算的三分之一。

正如 CFTC 主席 Rostin Behnam 說的那樣，加密資產的監管處於真空狀態。那么獲得先手的監管機構不僅可以掌握主動權，獲得更多的權力，能拿到手的利益也是顯而易見的。對監管機構來說，在美國財政赤字嚴重，舉國上下都在談論債務上限的大環境下，找到自己的「現金奶牛」顯得愈發重要。