一文讀懂美國WEB3監管

來源：陳律師上海

一、美國Web3主要監管機構

（一）美國證券交易委員會（United StatesSecurities and Exchange Commission, SEC）

美國證券交易委員會（SEC）是美國第一個證券市場聯邦監管機構，由美國國會於 1934 年根據 1933 年《美國證券法》和 1934 年《證券交易法》的通過而成立，主要是為了應對 1929 年導致大蕭條的股市盤創建。作為一個獨立的聯邦政府監管機構，SEC主要職責是負責保護投資者、維護證券市場公平有序的運作以及促進資本形成。

現任證監會主席 Gary Gensler 曾多次在公开場合表示，除了比特幣、以太坊這類絕對去中心化的虛擬貨幣外，其他大多數項目發行的虛擬貨幣都應被視為“證券”，從而需要在 SEC 申請注冊或申請豁免。

正因為SEC 有着非常大的管轄權限，因此數字資產一旦被認定為“證券”，就需要遵守 SEC 的相關規定並履行合規義務。而且以上提到的數字資產並不僅限於虛擬貨幣，還包括 NFT、穩定幣等其他形式的數字資產。

自2023年下半年以來，SEC的一系列涉及加密貨幣和去中心化金融（DeFi）方面的操作，加劇了美國對有關加密貨幣、DeFi 和 Web3 技術未來的討論。目前，美國證券交易委員會對加密資產作為證券進行監管仍然是主要針對審查並打擊未注冊的代幣，尤其SEC在2023年末對 Genesis 和 Gemini 等其他交易所的指控近一突顯了 SEC 專注於在加密貨幣領域執行監管的決心和態度。

盡管此類相關討論目前仍在繼續，但加密貨幣公司、投資者和其他相關人士正在密切關注這些發展將如何塑造美國 Web3、加密貨幣和去中心化金融的未來。隨着 SEC 不斷加大的監管力度，加密貨幣和 Web3 行業在美國顯然正處於十字路口。 

（二）美國商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）

商品期貨交易委員會 (CFTC) 作為美國的一個獨立聯邦機構，是美國國會於1974 年根據《商品期貨交易委員會法》而成立，其目標包括促進競爭性和高效的市場以及保護投資者免受操縱、濫用貿易行為和欺詐的侵害。

CFTC 主要負責的是監管美國衍生品市場。這包括商品期貨、期權和掉期市場以及場外交易 (OTC) 市場。為了充分監管這些市場，CFTC 主要負責監管以下組織：交易組織，例如指定合約市場（托管期貨交易的交易所）和掉期執行設施（允許參與者买賣掉期的平臺）。

2023年7月，美國參議院提出一項兩黨法案，旨在通過授予商品期貨交易委員會（CFTC）對大多數形式的加密貨幣的監督責任來“將加密資產納入監管範圍”。

這項新法案由參議員辛西婭·魯米斯 (Cynthia Lummis) 和克爾斯滕·吉利布蘭德 (Kirsten Gillibrand) 發起，以兩人在國會上屆會議上提出的立法草案為基礎，由於現在是在加密貨幣交易所 FTX 崩潰以及在國會沒有明確指示的情況下，美國證券交易委員會（SEC）採取的立場是，幾乎所有數字資產都是證券，因此屬於其管轄範圍。

該法案的核心是授予 CFTC 專屬管轄權，以監管涉及“加密資產”的交易，“加密資產”被定義為賦予經濟權利或記錄在分布式账本技術或類似技術上的訪問權的電子資產。“加密資產”還包括“輔助資產”，即在投資合同中出售的加密代幣等資產，通常用於在早期階段為加密項目提供融資。根據該法案，即使輔助資產的發行人“參與了主要決定代幣價值的創業或管理工作”——根據最高法院在SEC v. WJ Howey Co ., 328 US中確立293 (1946) 及其後續，是一個有利於將資產視為證券的因素——只要發行人遵循某些 SEC 披露要求，代幣就被視為商品並屬於 CFTC 的管轄範圍。

（三）美國金融犯罪執法局（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）

美國財政部於 1990 年建立了金融犯罪執法局，以提供政府範圍內的多源金融情報和分析網絡。1994 年，該組織的業務範圍得到擴大，包括管理《銀行保密法》的監管責任，該法是美國防止美國金融體系腐敗的最有力武器之一。其使命是通過提高美國和國際金融體系的透明度來增強美國國家安全，威懾和偵查犯罪活動，並保護金融體系免遭濫用。

2023年10月19日，FinCEN 宣布了一份擬議規則制定通知 (NPRM)，將國際可轉換虛擬貨幣混合( 即CVC 混合) 列為是目前主要洗錢方式的一類交易。該通知還強調了世界各地各種非法行為者因為廣泛使用 CVC 混合服務所帶來的風險，並提出了一項規則，以提高 CVC 混合的透明度，以打擊包括哈馬斯、巴勒斯坦伊斯蘭聖战組織和民主黨在內的惡意行為者使用 CVC 混合服務。而NPRM 是財政部提高 CVC 混合活動透明度努力的關鍵部分。

美國財政部副部長沃利·阿德耶莫 (Wally Adeyemo) 也表示：“今天的行動凸顯了財政部致力於打擊各種非法行為者對可兌換虛擬貨幣混合的利用，其中包括國家附屬網絡行為者、網絡犯罪分子和恐怖組織。”1

國際 CVC 混合活動缺乏透明度是嚴重的洗錢和國家安全風險，提高與此活動相關的透明度是阻止非法行為者進入美國和全球金融體系的關鍵組成部分。這種透明度的提高也符合財政部長期以來打擊哈馬斯和巴勒斯坦伊斯蘭聖战組織等針對無辜平民實施暴力的恐怖組織的暴行，其中包括勒索軟件犯罪分子針對關鍵基礎設施的攻擊；以及國家行為者及其支持者為逃避美國和全球制裁而做出的努力。為了支持完成這些重要目標，NPRM 將要求所涵蓋的金融機構在知道、懷疑或有理由懷疑交易涉及美國境內或境外司法管轄區的 CVC 混合時報告有關交易的信息。

（四）美國財政部外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）

外國資產控制辦公室( OFAC )是美國財政部的金融情報和執法機構，其來源於 1977 年通過的《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），主要管理和執行經濟和貿易制裁，以支持美國的國家安全和外交政策目標。根據總統國家緊急權力，OFAC 針對被視為對美國國家安全構成威脅的外國以及各種其他組織和個人（例如恐怖組織）开展活動。

就在2022 年 8 月，美國財政部外國資產控制辦公室 (OFAC)制裁了一個加密貨幣“混合器” 。除此之外，OFAC還將一些與該協議相關的以太坊地址也列入黑名單。

因為OFAC的主要工具之一是特別指定國民和被封鎖人員名單（SDN），即受其制裁的個人和法人實體的名單。受制裁者在美國管轄範圍內的資產被凍結，美國人一般被禁止與受制裁者打交道。2通過將受制裁者與美國金融體系隔離开來，這些人很難开展國際業務，尤其是在以美元進行交易時。這並不是 OFAC 第一次涉足加密領域，此前它曾制裁過由中心化實體控制的加密公司或協議。

在受到OFAC 制裁後，與受制裁實體或協議和上述以太坊進行交互的任何人/任何錢包（即美國個人和企業，以及間接與美國個人或企業有關系的其他國家的公民和機構）地址都必須根據美國法律承擔嚴格責任。

這類制裁雖然旨在針對該領域的不良行為者，但可能會對那些尋求創新和建立更好或更分散的生態系統的人產生附帶影響。因為制裁和缺乏明確的執行機制可能會增加 Web3 公司和其他與加密貨幣相關的實體通過法定銀行系統訪問入口或出口服務的困難。由於制裁依賴於銀行和其他金融機構的主動執行，這些實體可能會過於謹慎而對其合規措施過於嚴格。 

（五）美國國家稅務局（Internal Revenue Service，IRS）

美國國稅局 (IRS) 隸屬於美國財政部，主要負責管理和執行美國聯邦稅法。早在2014 年 3 月，IRS 就曾出於稅收目的，發布了2014—21號通知《虛擬貨幣指南》（Guidance on Virtual Currency），將數字資產定義為“財產（Property）”。2023 年 8 月 25 日，IRS又發布了擬議法規，要求國內外交易所和其他類型的數字資產機構 (1) 收集其客戶的身份信息，以及（2）向美國國稅局和這些美國客戶報告美國客戶的交易活動。該法規將於 2025 年正式生效，屆時美國納稅人和國稅局將收到與現有經紀商交易傳統金融資產（如股票和債券）時收到的相同類型的數字資產信息回報。

目前，這份長達282頁的監管方案只實施了《基礎設施投資和就業法案》的部分內容，並且只有在美國國稅局考慮利益相關者的意見並以臨時或最終形式實施這些法規後才會產生法律效力。

二、金融創新法案

2023 年 7 月 12 日，美國參議員、參議院銀行委員會成員 Cynthia Lummis（懷俄明州共和黨）和參議院農業委員會成員 Kirsten Gillibrand（紐約州民主黨）重新推出了 Lummis-Gillibrand 負責任金融創新計劃法（Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act，以下簡稱“RFIA”）。盡管目前尚不清楚 RFIA 是否會以目前的形式在參議院獲得通過，但某些消費者保護條款較之前的 2022 年版本進行了修改，以贏得更多選票。無論 RFIA 未來的可行性如何，RFIA 都在國會內引起了廣泛的討論。例如，在重新引入後不久，RFIA中涉及加密資產反洗錢審查標准和匿名加密資產交易的條款就已被添加到2024年國防授權法案（National Defense Authorization Act，NDAA）中。

與 RFIA 的最初的2022年版本相比，2023年版本反映了為適應不斷變化的加密貨幣市場而進行的修訂，特別是考慮到2022年以來一系列加密貨幣交易所破產所帶來的影響。

因此，2022 年以來有着重大更新的 RFIA 條款主要包括：

1.改變聯邦監管框架

根據目前的草案，RFIA 致力於創造一個新的聯邦框架來監管加密資產和加密資產中介機構。該框架致力於通過提供必要的法定權力來澄清和區分 CFTC 和 SEC 的治理角色，指導這些機構參與規則制定，同時引入客戶保護和市場誠信管理局的概念。3這些規定將對這些機構產生顯著影響，因為確定某種資產是否為證券將決定加密資產和相關實體的監管機構、限制和義務，該框架具體包括：

（1）增強美國商品期貨交易委員會的權力

CFTC 對包括加密貨幣在內的現貨市場商品的現有法定權力僅限於對這些市場中的欺詐和操縱行為的執法權力；然而，CFTC 的監管權限僅限於衍生品市場（例如期貨和掉期）。因此，在草案中，RFIA 將為 CFTC 提供監管現貨加密資產市場的法定權力，包括加密貨幣發行人、加密資產和加密資產市場的其他方面 。

（2）現貨市場管轄範圍

RFIA 授予 CFTC 對所有未定義為證券的加密資產的管轄權。這將標志着商品期貨交易委員會首次對一類現貨市場商品擁有廣泛的管轄權。特別是，RFIA 還賦予 CFTC 對涉及加密資產（包括輔助資產）銷售的任何協議、合同或交易的專屬管轄權。除了將CFTC 的管轄範圍限制為非證券且可商業替代的加密資產外，RFIA 還將數字收藏品和其他獨特的加密資產排除在 CFTC 的管轄範圍之外。4 。盡管如此，這種廣泛的管轄權標志着 CFTC 成為主要的加密資產監管機構。

（3）加密資產交易所

RFIA 將“加密資產交易所”定義為列出至少一種加密資產進行交易的交易設施。任何尋求提供加密資產或支付穩定幣市場的交易機構都必須在 CFTC 注冊，去中心化的協議除外。RFIA 要求每個加密資產交易所建立並執行自己的規則，確保只提供不易被操縱的資產，並保護客戶資產的安全。根據 RFIA，CFTC 對注冊的加密資產交易所進行新的監管。盡管加密資產交易所被禁止進行自營交易，但美國商品期貨交易委員會可能會參與規則制定，以建立允許做市的標准。此外，任何導致個人或實體獲得超過 25% 所有權的加密資產交易所控制權變更都必須首先獲得 CFTC 的批准。

2.美國證券交易委員會的作用

盡管 RFIA 將 CFTC 確立為大多數加密資產的主要聯邦監管機構，但 SEC 對證券類數字資產擁有管轄權。如果相關數字資產為資產持有者提供債務或股權、清算權、股息支付權或商業實體的其他財務利益，則該資產不會被視為“ “加密資產”或“輔助資產”來受到 CFTC的管轄，而是受 SEC 管轄。

如果在數字資產是否應被視為加密資產的問題上出現衝突，RFIA 授權美國華盛頓特區巡回上訴法院進行認定。

這些規定代表了對現狀的重大改變，並試圖提供比之前版本的 RFIA 更清晰的監管制度。根據目前的草案，美國證券交易委員會不會扮演主要數字資產監管機構的角色，但仍有權將某些資產視為證券，並質疑商品期貨交易委員會對其他資產的管轄權。一個激進的 SEC，比如現在的 SEC，可以利用這一權力來維持在加密貨幣監管中的重要作用。

3.客戶保護和市場誠信局

根據目前的草案，RFIA 創建了一個客戶保護和市場誠信管理局（“Authority”），這是一個由 SEC 和 CFTC 聯合特許的加密資產中介機構自律組織（“SRO”）。該管理局的成員資格僅限於加密資產中介機構。該管理局的任務是監管、監督和約束加密資產中介機構，本質上是一個自律組織，盡管 RFIA 並未將其定義為自律組織。

根據 RFIA，管理局必須按以下比例分配 13 名董事會成員：三名政府董事（CFTC 金融創新辦公室主任、SEC 金融創新辦公室主任和FinCEN 董事）、四名由主席任命的獨立董事以及六名由管理局成員任命的董事。5

4.消費者權益保護

在目前的草案中，RFIA 明確目的是“提供消費者保護和負責任的金融創新，將加密資產納入監管範圍”。而這種對消費者保護的新關注將貫穿於 RFIA 的所有條款中，並且可能影響到2022 年加密貨幣交易所破產後的具體清算程序。

（1）准備金要求證明設置

RFIA 規定，所有加密資產中介機構必須維護一個系統，以證明對托管下或由客戶以其他方式向中介機構保管的所有加密資產進行可加密驗證的擁有或控制。必須保護系統免遭客戶數據、專有信息和其他可能導致運營或網絡安全風險的數據的泄露。加密資產中介機構必須聘請獨立的公共會計師，以核實對所有托管加密資產的擁有或控制權。

（2）允許的交易

RFIA 規定，每個加密資產中介機構必須確保在客戶協議中明確披露該中介機構可能進行的涉及屬於客戶的加密資產的允許交易的範圍。此外，每個加密資產中介必須向每個客戶提供明確的通知，並要求確認以下內容：（i）客戶加密資產是否與其他客戶資產隔離以及隔離的方式；(ii) 在破產或資不抵債的情況下如何處理客戶的加密資產以及損失風險；(iii) 中介機構有義務根據要求返還客戶的加密資產的期限和方式；(iv) 對客戶徵收的適用費用；(v) 中介機構的爭議解決程序。6

（3）貸款

RFIA 規定，加密資產中介必須在提供任何貸款服務之前向客戶披露任何貸款安排，包括在破產情況下對客戶資產的潛在破產處理。在任何借貸安排中，加密資產中介機構還必須披露中介機構是否允許未能交付客戶加密資產或其他抵押品，以及如果未能交付，必須在多長時間內解決未能交付的情況。值得注意的是，RFIA 明確禁止加密資產中介機構對加密資產進行再抵押。

這樣的禁令將使加密貨幣中介機構相對於傳統貸方處於不利地位。在傳統金融中，貸款人利用再抵押來獲取信貸供自己使用，從而實現自己的目標。對加密貨幣中介機構的禁令將限制他們為自己的目的承擔類似風險的能力。

5.穩定幣

根據目前起草的 RFIA，除了存款機構及其子公司之外，任何實體都不得發行支付穩定幣。這有可能會影響當前的穩定幣發行人，其中許多不是存款機構。

“支付穩定幣”一詞是指以分布式账本為代表的債權：可按需贖回，以一對一的方式兌換以美元計價的工具；由商業實體籤發；附有發行人的聲明，表明該資產可從發行人或其他人處贖回；由一種或多種金融資產支持，不包括其他加密資產；並旨在用作交換媒介7。

存款機構需要向適當的聯邦銀行機構或州銀行監管機構提出申請，申請發行穩定幣。如果聯邦銀行機構或州銀行監管機構必認為支付穩定幣不太可能以安全穩健的方式進行；或者托管機構缺乏管理穩定幣的資源和專業知識；或者存款機構沒有與穩定幣相關的必要政策和程序，則不會批准發行。

一旦獲得批准，發行存款機構必須向客戶明確披露，支付穩定幣既不受美國政府擔保，也不能在聯邦存款保險公司進行投保。盡管支付穩定幣沒有擔保或保險，但在發行存款機構被接管的情況下，對支付穩定幣擁有有效債權的人有權優先於該機構的任何其他債權。所需支付的穩定幣資產，包括與已發生存款相關的索賠。

6.打擊非法金融

（1）加密貨幣 ATM 機

RFIA 為打擊非法金融提供了新的制度，在目前的草案裏，RFIA 指示金融犯罪執法網絡（“FinCEN”）要求加密資產信息亭所有者提交和更新擁有或運營的信息亭的物理地址。此外，FinCEN 必須要求加密資產信息亭所有者和管理員使用政府頒發的身份證明來驗證每個信息亭客戶的身份。

（2）金融科技工作組

RFIA 還成立了打擊恐怖主義和非法融資的獨立金融技術工作組，由財政部長、FinCEN、國稅局、外國資產控制辦公室、聯邦調查局的高級代表組成。

工作組擁有廣泛的職責，負責對恐怖分子和非法使用新金融技術進行獨立研究；分析加密資產和新興技術如何增強美國在金融創新方面的國家安全和經濟競爭力；制定立法和監管提案，以改善美國的反洗錢、反恐和其他非法融資等工作。

7.稅務影響

根據目前的草案，RFIA 提議對加密資產進行替代稅收處理。總收入不包括出售或交換任何加密資產的收益，除非出售或交換是現金或現金等價物；納稅人在積極开展貿易或業務時使用的財產；或納稅人為產生收入而持有的任何財產。值得注意的是，如果此類銷售或交換的價值超過200 美元或總收益超過300美元，則此項排除不適用。歸根結底，這種排除將確保進行少量加密貨幣交易的消費者不會面臨與大量交易的消費者相同類型的納稅義務。

RFIA 還不允許從洗售中扣除損失。對於聲稱因特定資產的任何出售或其他處置而遭受的任何損失，如果在此類出售或其他處置日期之前 30 天开始至該日期之後 30 天結束的期間內，則不允許扣除，納稅人已獲得實質上相同的指定資產，或籤訂了購买實質上相同的指定資產的合同或選擇權，或長期名義主合同。根據現行法律，這些限制適用於證券交易。因此，即使根據 RFIA 的其余規定，加密資產是商品，在這種情況下，它仍然會被視為證券。8

最後

目前，美國通過“寬容”的市場背景與“嚴厲”的監管政策相結合，從而進一步確保了加密貨幣和WEB3市場發展不至於失序失控。通過政策聲明明確將加密貨幣納入其監管範圍並逐步引導市場預期發展，從而將加密貨幣進一步引入規範化發展渠道，最終實現使之成為美國資本市場重要的組成部分的目標。

參考文獻：

[1] Forum, M.S.|Transatlantic T.L. (2023) The laboratories of competition law: EU-US Perspectives on regulatory sandboxes, Stanford Law School. Available at: https://law.stanford.edu/transatlantic-technology-law-forum/projects/the-laboratories-of-competition-law-eu-us-perspectives-on-regulatory-sandboxes/#:~:text=A%20regulatory%20sandbox%20is%20a,supervision%20of%20the%20regulatory%20authority. (Accessed: 22 January 2024). 

[2] Reserve requirements (2022) Federal Reserve Board - Reserve Requirements. Available at: https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/reservereq.htm (Accessed: 22 January 2024). 

[3] Non-fungible insights: Blockchain decrypted (2022) Winston & Strawn - Landmark Bipartisan Legislation Attempts To Create Long-awaited Regulatory Framework for Digital Assets. Available at: https://www.winston.com/en/blogs-and-podcasts/non-fungible-insights-blockchain-decrypted/landmark-bipartisan-legislation-attempts-to-create-long-awaited-regulatory-framework-for-digital-assets (Accessed: 22 January 2024). 

[4] Brown, R. (2023) Proposed IRS regulations on tax reporting for crypto exchanges, Chainalysis. Available at: 

https://www.chainalysis.com/blog/proposed-irs-crypto-exchange-tax-reporting-regulations/ (Accessed: 22 January 2024). 

[5] (2023a) Research Office Technologies in selected places - legco. Available at: https://app7.legco.gov.hk/rpdb/en/uploads/2023/IN/IN10_2023_20230614_en.pdf (Accessed: 22 January 2024). 

[6] 加密貨幣交易所FTX創始人面臨最高115年監禁[J].創新世界周刊,2023,(11):17.

[7] 蔣旭棟.美國區塊鏈治理的策略與前景[J].國際展望,2023,15(04):136-156+162. DOI:10.13851/j.cnki.gjzw.202304008

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