美 SEC 主席 Gary Gensler 演講全文：我們為什么起訴 Binance 和 Coinbase？

作者 | GaryGensler

編譯 | Joy，PANews

原文鏈接：https://www.sec.gov/news/speech/gensler-remarks-piper-sandler-060823

美 SEC 主席 Gary Gensler 6 月 8 日在 Piper Sandler 全球交易所和金融科技大會發表演講，他再次強調了監管的重要性，從證券法的籤署到豪威測試，並列舉了 SEC 針對加密市場的系列執法行動，強調不應允許加密證券市場破壞公衆對資本市場的良好信任。不應允許加密貨幣市場傷害投資者。他還指出，目前監管已經明確，發行人、經紀交易商和交易所應該確切知道如何遵守。這不是指導方針不充分的問題，交易所只是不想按照他們被監管機構告知的去做。

監管良好的市場

我想專注於一個領域，我認為它恰好位於本次會議的標題中強調的兩件事的交匯點——交易所和金融科技——這就是加密貨幣。

美國資本市場之所以蓬勃發展，是因為自 1933 年《證券法》籤署以來，90 年來我們制定了有助於確保投資者保護、透明度和競爭的道路規則。籤署該法一年後，羅斯福總統與國會一起通過 1934 年證券交易法，以規範證券中介機構，例如交易所和經紀自營商。該法律還創立了美國證券交易委員會，上周二是我們 89 歲生日。

加密證券

加密證券市場沒有任何跡象表明投資者和發行人不應該受到我們證券法的保護。

國會本可以在 1933 年或 1934 年說證券法僅適用於股票和債券。

“國會制定證券法的目的是規範投資，無論它們以何種形式進行，也無論以何種名稱命名。” 這不僅僅是一個談話要點。正如瑟古德·馬歇爾大法官在最高法院著名的 Reves 判決中所寫，這是這片土地的法律。

國會在證券的定義中列出了一長串 30 多個項目，其中包括術語“投資合同”。

正如最高法院另一項著名判決 SEC 訴 WJ Howey Co.所闡明的那樣，當資金投資於一家普通企業且合理預期利潤來自他人的努力時，投資合同就存在。這一測試已被最高法院多次重申——法院最近是在 2019 年引用了Howey測試。

在 Howey 案的判決中，法院表示，投資合同的定義“體現了一種靈活而非靜態的原則，該原則能夠適應那些尋求使用投資人的資金的人設計的無數可變計劃。其他人則承諾利潤。”

正如我多次說過的，絕大多數加密代幣都符合投資合同的測試。不喜歡這條信息和沒有收到它是兩碼事。

這些代幣有團隊通過網站和 Twitter 帳戶進行推廣。投資者甚至可能會見創始人。這些代幣並非憑空而來。它們不像玉米或小麥那樣從地裏長出來。雖然它們是數字化的，但並不能將它們與大量資本市場區分开來，在這些市場中，證券和貨幣也已經是數字化的。

中本聰的創新推動了加密資產和底層區塊鏈分類账技術的發展。然而，無論使用何種分類账，無論是電子表格、數據庫還是區塊鏈技術，當投資者將資金置於風險之中時，投資的經濟現實才是最重要的。

因此，加密證券發行人需要向美國證券交易委員會登記其投資合同的要約和銷售或滿足豁免要求。幾十年來，我們一直有規定發行人必須如何做到這一點。我們對注冊聲明中要求的披露制定了靈活的規則——條例 SK 和條例 SX——以及注冊豁免，包括條例 A 或條例 D。

我們還為市場參與者提供了多年的關於什么構成或不構成加密資產證券的指導，包括 2017 年的 DAO 報告和工作人員 2019 年的“數字資產‘投資合約’分析框架”。超過 100 項委員會命令、和解訴訟和法院判決也明確了代幣的發售和銷售何時是一種證券，包括我們對 Telegram、LBRY和 Kik 採取的行動。

事實上，就在本周，我們聲稱幣安的首席財務官和首席合規官知道 Kik 案與他們自己的業務的相關性。根據我們對 Binance 的訴訟，由於美國證券交易委員會對 Kik 採取行動，Binance 內部人士早已意識到他們需要“开始准備一切”以應對與他們的交易所代幣 BNB 有關的傳票和 Wells 通知，包括（要為這場“战鬥”准備的）“战爭基金。”

當加密資產市場參與者在 Twitter 或電視上說他們沒有被“合理通知”他們的行為可能是非法的時，請不要相信。他們可能做出了經過深思熟慮的經濟性決策，將執法風險作為开展業務的成本。

與證券市場的其他部分一樣，注冊和合規需要發揮作用——本次會議的債券和股票發行人都知道這一點。不過，這是適當的，因為正是這項工作確保投資者獲得他們應得的全面、公平和真實的信息披露。

一些加密資產證券的發起人爭辯說，他們的代幣具有不僅僅是作為投資工具的功能。然而，正如 Telegram 案和其他案件中的法院所說，一些額外的實用程序不會從投資合同的定義中刪除加密資產證券。投資大衆通常購买這些加密資產，至少部分是基於這些代幣發行者的努力來預期利潤。

事實上，在著名的 Howey 判決中，最高法院寫道，如果滿足投資合同測試，“企業是投機性還是非投機性，或者是否出售具有或不具有內在價值的財產都無關緊要。” 不過，對於那些專門在其區塊鏈生態系統中使用的代幣，工作人員表示愿意提供不採取行動的信函。

加密貨幣中介

鑑於大多數加密代幣都受證券法的約束，因此大多數加密中介機構也必須遵守證券法。

同樣，這些法律已經存在了幾十年。《交易法》第 5、15(a) 和 17A(b) 節要求作為證券交易所、經紀人和交易商以及清算機構的中介機構必須遵守證券法，並且必須注冊或滿足豁免要求。

同樣，這些加密實體知道規則。正如 Binance 的首席合規官在 2018 年對一位同事直言不諱地說的那樣，“我們在美國是一家無牌證券交易所。”

注冊不僅僅是一個流程問題。未能注冊不僅僅是網球比賽中的腳部錯誤。它是為投資大衆和我們的市場提供基本保護的核心。

今年，我們在單獨的訴訟中指控 Beaxy、Bittrex、Binance和 Coinbase 混合並非法提供證券中介功能，但未在 SEC 注冊。委員會在 2018 年和 2021 年對 EtherDelta 和 Poloniex 採取了和解措施。

這些所謂的失敗剝奪了投資者保護的關鍵，包括防止欺詐和操縱的規則手冊、適當的披露、客戶資產的隔離、利益衝突的保障、自律組織的監督以及美國證券交易委員會的例行檢查。當中介機構不注冊時，受到傷害的是投資者，美國金融市場可能會受到影響。

在我們證券市場的其他部分，交易所、經紀自營商和清算功能是分开的。這些核心功能的分離有助於減輕因混合此類服務而可能產生的衝突。

我不同意“加密中介不可能合規”這種觀點，最近的歷史也證明了這一點。我確實認識到，而且，我認為這是需要努力的。這不僅僅是“口頭上承諾遵守適用法律”的問題，也不僅僅是尋求與美國證券交易委員會(SEC)舉行一系列會議，而在此期間，你不愿意為遵守證券法而做出必要的改變。

加密貨幣中介機構可能需要分離業務线，制定防止欺詐和操縱的規則手冊，適當隔離客戶資金，緩解衝突，或改變他們的清算和托管方法。這些是保護投資者的事情。事實上，他們沒有考慮到這些事情來構建他們的平臺，這不應該成為讓投資者面臨風險的免費通行證。

在這次會議上注冊的每個證券交易所都在注冊和制定適當的規則手冊和監督方面做了艱難的工作，並且每個都受我們所有規則的約束。我們不應該破壞 90 年的證券法。

正如美國證券交易委員會執法主管 Gurbir Grewal 所說，“你不能因為不喜歡這些規則，或者因為你更喜歡不同的規則而忽視這些規則：這對投資大衆來說後果太大了。”

此外，就在上個月，一家將業務限制在加密資產證券的公司被金融業監管局批准為特殊目的經紀自營商。這是可以做到的。

我們也通過規則制定解決了加密安全行業的問題。盡管許多呼籲制定規則的業內人士對這種規則制定表示不滿。

我們發布了重新开放版本，重申了現有規則對交易加密資產證券的平臺的適用性，包括所謂的“DeFi”系統。此版本還為將包含在新的擬議交換定義中的系統提供了補充信息。

雖然我們目前的投資顧問托管規則已經適用於加密基金和證券，但我們最近更新它的提案將涵蓋所有加密資產並加強合格托管人提供的保護。

這些只是我們提出的涉及加密貨幣市場的兩條規則。

此外，認識到與加密資產相關的風險和不確定性，工作人員對與加密資產相關的上市公司會計和有關重大加密資產市場發展的披露發表了看法。

借貸和質押即服務

加密市場的另一個普遍特徵是中介機構和發起人提供貸款或質押即服務計劃，承諾回報以換取投資者的加密代幣。他們的產品和承諾的回報有很多名稱，這些名稱通常用於吸引用戶使用他們的平臺。

不過，在幾十年的案例中，最高法院已經明確表明，產品的經濟現實——而非標籤——決定了它是否符合證券法的規定。

投資者將何種資產投入借貸或質押即服務平臺並不重要——現金、黃金、比特幣或其他任何東西。中介所說的他們將如何處理決定法律提供何種保護的資產。客戶通過該平臺投資他們的資產，然後該平臺將其轉借或匯集並抵押，在每種情況下都承諾回報。這些都是經典證券，無論是否涉及加密貨幣。

同樣，美國證券交易委員會多年來一直清楚這一點。從 2021 年的 BitConnect，2022 年的 BlockFi ，到今年的一系列行動，美國證券交易委員會一直聲稱這些借貸和質押即服務產品需要注冊並提供投資公开適當的披露。

就在本周，我們與 10 個州一起指控 Coinbase 從未正確注冊就提供和銷售其質押計劃。

行為：欺詐、操縱和破產

坦率地說，由於存在廣泛的違規行為，我們在這些市場中看到許多問題也就不足為奇了。我們以前看過這個故事。這讓人想起 1920 年代聯邦證券法出臺之前的情況。小販。騙子。詐騙藝術家。龐氏騙局。公衆在破產法庭前排隊離开。

本周早些時候，我們聲稱某些 Binance 實體在該平臺的風險控制及其損壞的交易量方面誤導了投資者，同時積極隱瞞誰在運營該平臺、其附屬做市商的操縱交易，甚至隱瞞投資者資金和加密貨幣的地點和對象被拘留。

我們還指控由 Binance 創始人趙長鵬控制的關聯公司 Sigma Chain 作為 Binance.US 的主要做市商，從事操縱交易並進行清洗交易，以欺詐方式誇大平臺上的交易量，包括在 Binance.US 推出前後，其隨後的一輪融資，以及最近上线某些新的加密證券代幣的時間。

此外，據稱，通過 Zhao 和 Binance 擁有和控制的账戶，來自 Binance 兩個平臺的數十億美元客戶資金被混合到 Zhao 控制的實體 Merit Peak Limited 持有的账戶中。

這些指控還描述了 Zhao 和 Binance 試圖通過宣布他們在幕後無視的虛假控制來逃避美國證券法，以便他們可以將高價值的美國客戶留在他們的平臺上。我們的投訴引用了 Binance 的首席合規官的話，他說，“表面上看我們沒有美國用戶，但實際上，我們應該通過其他創造性的方式來獲得他們，”CCO 進一步說，“CZ 肯定會同意這哈哈……高層管理人員向我介紹了如何始終找到支持業務的方法。”

我們還看到了 FTX 對投資者的欺騙。隨着 Terra 和 LUNA 的崩潰，我們看到了欺騙。我們聲稱，Do Kwon 和 Terraform 在給投資者造成毀滅性損失之前，重復虛假和誤導性陳述以建立信任。

在針對孫宇晨和他的三家公司的案件中，我們指控了一項計劃，即向名人支付費用以兜售代幣而不披露報酬。

我可以繼續說下去，但在充斥着欺詐、濫用和違規行為的市場中，有太多無法一一列舉。

我們還看到許多公司，在 FTX 之前和之後自爆，傷害了無數投資者。由於 BlockFi、Celsius、FTX、Genesis 和其他加密公司的破產，投資者經常在法庭上排隊。

讓我明確一點：這些類型的不當行為和破產更有可能發生在發行人和中介機構未能遵守基本法律的市場中。即使我們可能沒有發現欺詐或此類公然的不當行為，投資者也需要適當的披露、隔離他們辛苦賺來的資產，並確信他們沒有在與公司作交易對手。

結論

市場最終關乎信任。90 年來，這種信任一直依賴於對證券法的遵守。

不應允許加密證券市場破壞公衆對資本市場的良好信任。

不應允許加密貨幣市場傷害投資者。

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